公正、共享与需要：托底社会政策的价值定位

第28卷第1期2018 $济南大学学报(社会科学版）JO U R N A L O F U N IV E R S IT Y O F J I^{A N(S o cial S c ie n c e E d itio n)V ol.28 No.12018•社会学研究#托底社会s策的价值定位张世青，王文娟(济南大学政法学院，山东济南250022;山东大学哲学与社会发展学院，山东济南250100)[摘要]经济发展新常态要求中国的社会政策发挥托底功能。

实践表明，并不是所有的社会政策都具有托底功能。

社会政策只有彰显着公正、共享与需要的价值理念，才能实现托底功能。

具体而言，托底社会政策所倡导的公正，应体现着正义、平等与公共理性;托底社会政策所追求的共享，应是社会成员普遍性的、孙偿性的、可持续性 的共享经济社会发展成果;托底社会政策所解决的需要应以个人的生命周期为基础，再以此制定、完善相应的社会保护政策。

[关键词]社会政策;托底社会政策;公正；共享；需要[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A[文章编号]1671 -3842(2018)01 -0149 -08由于我国经济结构调整，经济增速出现了放缓，为此，2013年以来，中央多次提出“宏观政策要 稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”的战略应对举措。

学界围绕“社会政策要托底”这一命题 展开了相关研究。

王思斌教授认为，社会政策要实现托底，即社会政策“要积极地、有效地、建设性 地”回应失业问题、贫富分化问题以及脆弱群体面临的生存危机和困境等问题！。

王思斌教授还提 出，社会政策的托底能够产生保障基本民生、力促经济结构优化、促进社会整合以及实现社会认同 等综合效应"。

关信平教授则认为，社会政策托的底主要包括“要托保障和改善民生的底、托全面 建成小康社会的底、社会和谐稳定的底和托转变经济发展方式的底”#。

学界对“社会政策要托 底”的既有研究，有助于我们加深对托底社会政策的认识。

然而，实践表明，并不是所有的社会政 策都具有托底的功能。

如法国实行了碎片化极为严重的社会保障制度，导致不同阶层间的社会保 障待遇差距较大，社会保障制度并没有成为社会矛盾的“缓冲器”，反而成了社会冲突的“火药 桶”®。

因此，只有当正在运行的或将要出台的社会政策具备了相应的价值理念，社会政策才会发 挥托底的功能，才能产生保障民生、实现社会整合等方面的效应，否则只会成为理论上的可能性。

一、社会公正：托底社会政策的价值导向社会政策创始人瓦格纳认为，社会政策是“运用立法和行政手段，以争取公平为目的，清除分[基金项目]本文系国家社科基金青年项目“社会救助制度的转型与整合问题研究”（13C S H104)和山东省社 会科学规划项目“农村贫困老年人养老社会支持机制研究”（17C S K I06)的阶段性成果。

[作者简介]张世青，济南大学政法学院讲师，博士;王文娟，山东大学哲学与社会发展学院博士研究生。

① 王思斌:《试论经济发展新常态下积极的社会政策托底》，《东岳论丛》，2015年第3期。

② 王思斌:《新常态下积极托底社会政策的建构》，《探索与争鸣》，2015年第4期。

③ 关信平：《论当前我国社会政策托底的主要任务和实践方略》，《国家行政学院学报》，2016年第3期。

④ 郑秉文:《法国社保制度:安全网，还是火药桶？》，《社会科学报》，2008年3月20日。

149济南大学学报(社会科学版)配过程中的各种弊害的国家政策”①。

我国学者吴忠民教授认为，社会政策“是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径(但不是唯一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称”"。

由上述学者对社会政策的界定看，只有当社会政策具有公平公正的价值理念时，社会政策才能在运行过程中达到政策所设定的预期目标。

同理，社会政策能否实现托底的功能，也必须具有公平与公正的价值导向。

然而，国内外学界对社会政策所应具备的公正品格究竟意味着什么并没有统一的认识，而多是泛泛而谈社会政策应当追求公平和公正。

如关信平教授认为社会政策的公平性“是从社会公平的角度对社会政策进行的评价，即一个国家或地区社会政策符合主流社会公平观的程度，它体现在社会政策总体水平的合理性和社会政策行动中公共资源分配的合理性两个层面。

”③这一观点有助于认识什么是公平的社会政策，但什么是社会主流的公平观以及带有广泛共识的合理性呢？关信平教授并未做深入的解释，学界对此问题也没有作进一步的研究。

有鉴于此，笔者认为，托底社会政策所追求的公正，可从如下方面认识+首先，托底社会政策所追求的公正需要体现着正义。

通常而言，正义是和群体利益、个人利益相对立的。

“正义是一种道德命令，它要求我们不应该从自己的利益出发来做出选择、判断和决定。

正义是一种道德约束，它给我们每个人的思想和行为施加了公正的道德限制。

”④从这个角度看，群体或个人的价值和利益偏好，尤其是对那些能够影响社会政策制定与社会政策资源分配的群体或个人而言，在社会政策运行的诸环节应当保持客观与中立的价值立场，而不能运用特权干涉社会政策的正常运行，因为这是确保社会政策具有公正性的基本前提。

一般来说，托底的社会政策是优先满足底层弱势群体的生存与发展需求，即有限的福利资源首先保障的是社会中的弱势人群，这体现着符合罗尔斯所言的“最少受惠者最大利益的”的正义理论。

由于当前我国正仍处于社会转型与经济转轨期，血缘关系、人情伦理、权力等因素依然不同程度地作用着人与人之间、人与社会之间的关系，体现在社会政策方面乃是:当对社会福利资源进行分配时，如果没有公开、透明的分配规则，那么人情、关系、潜规则等不正当或非法手段就会介入福利资源的分配，以致造成公正的社会政策无从实现。

例如，有的公职人员利用手中的公权力直接主导低保救助对象的划定，结果导致“人情保”“关系保”等违规现象时常发生⑤。

再如有的公职人员将保障房分配给那些不符合制度规定的或者与之有关系的人员，致使那些对住房有真正需求者被排斥在外&。

显然，当公职人员违法违规地干预社会政策运行时，社会政策就不会具有托底的功能。

因此，为确保托底的社会政策具有正义的特性，必须警惕和防止社会政策的制定者、执行者把个人或小团体的私利凌驾于公共利益之上，否则社会政策所追求的公平、正义将成为泡影。

其次，托底社会政策所追求的公正需要彰显着平等。

现代社会是法制社会，公正就意味着法律面前人人平等。

这一平等特性就要求国家在对社会福利资源分配时，不能根据社会成员的地域、性别、民族、行业等条件作为判断是否给予福利的标准，而应一视同仁地认真对待每一位公民所应得的各种福利权利。

此外，由于个人禀赋、努力程度、家庭出身等方面的差异，社会成员在市场竞争过程中，就会出现贫富分化。

针对此种情形，大多数民主国家通常会借助社会政策缩小社会成员间的① 曾繁正：《西方国家法律制度社会政策及立法》，北京％红旗出版社，1998年版，第165页。

② 吴忠民:《从平均到公正：中国社会政策的演进》，《社会学研究》，2004年第1期。

③ 关信平：《朝向更加公平、平等和高效的社会政策》，《广东工业大学学报》（社会科学版），2013年第3期。

④ 姚大志：《呼唤公正》，《天津社会科学》，2001年第4期。

⑤ 詹奕嘉:《低保“含金量”高了，“关系保”“人情保”也多了》，《新华每日电讯》，2012年12月31日。

⑥ 魏文彪:《保障房受益数据缘何遭质疑》，《证券时报》，2012年8月6日。

150公正、共享与需要:托底社会政策的价值定位贫富差距，并追求共同富裕的目标。

上述两点意味着，公正的社会政策所追求的平等需有如下体现:一是保障一国之公民均拥有同等的机会获得相应的社会福利或服务，此即是机会平等;二是国家对社会成员间的利益分化进行调节，以减小利益分化的程度，最终实现结果平等。

具体来看，对于机会平等，托底社会政策意味着各级政府需要以公民身份作为分配福利资源的标准，这是确保每位公民均有资格和机会获得社会福利的先决条件，同时摒弃户籍身份、职业身份、行业身份等带有人治色彩的分配标准®。

社会政策要具有托底的功能，就需要极力破除城乡之间二元的社会保障体系、保障农民工的劳动就业权利、住房权利及其子女的受教育权利，并逐步实现社会保险的全国统筹，等等。

毋庸讳言，托底社会政策所吁求的结果平等带有一定的理想化色彩，但鉴于我国当前存在着的较为严重的贫富分化，国家还应当通过社会政策手段调节、化解贫富差距。

这就意味着国家需要对经济发展落后的地区、收入较低群体以及因经济结构调整失业的群体等进行较多的财政转移支付。

虽然托底社会政策所追求的机会公平和结果平等并不会轻易实现，但是在现实中至少需要做到一是阻碍某些人发展的任何人为障碍，都应当被清除;二是个人所拥有的任何特权，都应当被取消;三是国家为改进人们之状况而采取的措施，应当同等地适用于所有的人。

”②再次，托底社会政策所追求的公正需要呈现着公共理性。

罗尔斯认为，公共理性是民主国家的基本特征，它体现着公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。

公共理性的目标是公共善，这是“政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。

”③罗尔斯同时指出，公共理性的使用范围是修改宪法或法律、司法、选举及制定社会政策等正式的政治过程，以及公民在公共论坛中的政治辩论。

通过公共理性的运用，以确保社会中的“各种政治主体(包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力'”④一如所知，社会政策是国家用以调节收入分配的重要手段，以向部分或全体社会成员谋取福祉。

显然，与社会政策利益攸关的公民、社会群体应当介入社会政策的制定与运行等环节。

此外，鉴于政府的社会政策资源在很大程度上源于税收，因此，具有公共属性的社会政策在诸环节就需要其他公民的广泛参与。

实言之，只有实现了广泛的公民参与的社会政策，才能确保社会政策具有合法性，并且才能更好地彰显出公共理性，而这正是社会政策具有公正属性的必要前提。

事实还表明，只有社会成员或其代理人能够积极参与社会政策的提议、起草、制定、运行与评估等环节时，他们才能充分表达自己或自己所属群体的权益主张，这样的社会政策在运行过程中才更有效率。

反观另一面，如果社会政策缺乏公共理性，仅凭精英倾向或民粹倾向均会导致社会政策的不公。

当 前，有的地方政府在制定一些与公众利益直接相关的社会政策（如下岗失业政策、医疗救助政策、征地或拆迁补偿政策、保障性住房政策等）时，很少甚或没有让与其相关的社会成员参与其中以表达利益诉求，政府就单方面地制定和出台某项社会政策，结果造成公众对该项社会政策的不满，以 至为日后的社会冲突或群体性事件埋下了隐患⑤。