社会组织“依附式”发展中的自主空间限度与拓展——基于H工作室

中国第三部门研究第17卷第76 -99页©SSAP, 2019社会组织“依附式”发展中的自主空间限度与拓展——基于H 工作室的行动逻辑分析****基金项目：国家社会科学基金重大项目"中国政府职责体系建设研究”（17ZDA101）。

**陈娟，浙江省委党校/浙江行政学院公共骨理教研部副教授，南开大学法学博士，主要从事服务型政府建设、社会治理方面的研究，E-mail ： bluelight_cj@ 。

陈娟*摘要：在社会组织发展的宏观制度环境中，国家的社会组织发展策略和管理体制使其只有依附于政府才能获得发展， 但社会组织的自身能动性也在中观和微观层面上引导着社会 组织的发展。

本文以社会组织“依附式”发展中的自主空间拓展为问题意识，在跟踪观察H 工作室个案的基础上，探索 在现有体制框架内社会组织自主空间拓展的行动逻辑。

本研 究发现，政府在功能定位和资金来源、组织结构赋权等关键性 资源的控制和支持导致社会组织对政府的依附。

政府控制和 引导下的作用发挥和利益契合能够使社会组织获得较为充分 的功能性自主空间，但也限定了社会组织的结构性自主空间边界。

社会组织在依附发展的同时，也会通过自我赋能积极承社会组织“依附式”发展中的自主空间限度与拓展77接新职能和汲取横向社会资源等能动性发挥，拓展新的自主发展空间。

在这一过程中，平衡好“依附”和“自主空间”拓展的关系，成为社会组织更好发展的关键。

关键词：社会组织“依附式”发展自主空间H工作室-“依附式”发展：社会组织发展的制度环境解析随着国家治理体系与治理能力现代化建设的深入推进，社会组织作为服务社会治理、加强政府和社会良性互动的重要力量，为推动社会治理体系变革发挥着越来越重要的作用，成为国家重点培育和扶持发展的对象。

2013年以来，在社会组织登记和管理体制双重改革推动下，社会组织获得了较快发展；党的十九大报告进一步明确了社会组织在社会治理中的重要作用，并将其纳入“共建共治共享”社会治理新格局。

社会组织在发展中如何保持自主以及与政府保持什么样的关系，不仅是社会组织存在的首要之义，也是国家与社会关系的重要命题。

从学理上讲，“独立性自主发展”一直是社会组织的发展目标和价值追求，但从社会组织发展实践来看，即使是在市民社会力量比较发达的西方国家，超然独立于政府的社会组织也几乎不存在（萨拉蒙，2008：153-157；Smith,2010）o就我国社会组织发展而言，政府一直是主导和形塑社会组织发展的重要力量。

关于社会组织的发展环境，学界多从“国家与社会关系”的研究视角出发，提出了很多有影响力的概念和解释性分析框架，诸如“分类控制体系”（康晓光、韩恒, 2005）、“行政吸纳社会”（韩恒，2008）、“行政吸纳服务”（唐文玉, 2010）、“监护型控制”（顾昕、王旭，2005）、“甄别性吸纳”（陈天祥、应优优，2018）等，都从不同侧面反映出现有制度逻辑下社会组织的生存和发展状态。

相对于政府的宏观制度逻辑，“依附”成为中观制度环境下理解社78中国第三部门研究第17卷会组织发展的一个重要理论视角。

关于社会组织对政府的依附，康晓光较早指出，社会组织的弱小在一定程度上体现在人、财、物等方面的“依附式发展”（康晓光，2011）o国外学者Teets通过对北京和云南两地社会组织发展进行实证研究后认为，政府的绝对主导和协商权威（consultative authoritarianism）是造成社会组织"依附"政府的首要原因（Teets,2013）。

从社会组织自身情况来看，社会组织的相对弱势也被视为其依附的重要客观原因。

黄晓春在研究社会组织的成长条件时就指出，社会组织早期生存和发展尤其需要依赖政府的政策性供给和资金保障（黄晓春，2017）o王川兰在对社会组织参与政府购买服务进行的案例研究中发现，选择“依附”是因为社会组织要获取更多资源；主动寻求依附政府并自愿承担依附后果是很多社会组织早期“生存理性”的发展策略考量（王川兰，2018）。

党的十八大以来，在激发社会组织活力和加大政府购买服务力度的双重驱动下，我国的各类社会服务机构和民间社会力量快速发展，社会组织呈现相对良好的发展愿景，在教育、医疗、养老等民生服务领域，社会组织已经成为政府的有益“协同合作伙伴”。

特别是近些年政府与社会组织的规模性合作与持续性互动被治理取向的研究者们称为“嵌入式治理”，并认为“嵌入式治理”作为政府新的社会组织发展策略，推动了国家与社会关系的新变化（齐久恒，2015；纪莺莺,2016a、2016b）。

但从社会组织的发展结果来看，无论是“分类控制”还是“嵌入式治理”，政府始终能够在顺应时代发展和社会需求而出台更丰富的政策支持社会组织发展的同时，仍然赋予“控制”新的内涵，在总体上实现对关键性资源更加精准的控制，社会组织发展依然呈现明显的路径依赖特征。

许鹿、钟清泉的实证研究发现，政府对社会组织的强制性和结构性权力影响越大，社会组织就越会表现出“依赖与服从”的行为特征（许鹿、钟清泉，2015）o因此，从总的制度环境来看，政府对社会组织发展策略的总体性调控以及为顺应时代发展而对社会组织的引导和支持，是社会组织生存和发展的首要前提和宏观制度背景，社会组织“依附式”发展中的自主空间限度与拓展79“依附式”发展成为社会组织的理性应对策略选择。

二社会组织“依附”的要素解构：H工作室的特征描述（-）社会组织"依附”的要素分析资源依赖理论认为，组织在发展过程中为获取所需资源都需要与环境中的其他要素进行交换，资源的稀缺性和重要程度决定了组织对外界环境的依赖程度（竺乾威，2017）o本研究认为，“依附”与“依赖”的本质区别在于：“依附”反映出社会组织在关键性和控制性资源方面严重依赖于外部环境而产生的一种限制性状态，体现为资源严重稀缺下的非对称性依赖关系。

政府作为强制性主体力量，对那些关乎社会组织发展的关键性资源的控制力度和程度，很大程度上决定了社会组织的发展起点和“依附”程度。

至于造成社会组织“依附”的关键性资源和结构性要素，学者们主要从政治合法性基础、资金来源和决策制定等方面展开了研究。

敬乂嘉在研究社会组织发展策略时发现，政府对社会组织的合法性认可、相关制度安排以及丰富多元的控制策略，保证了政府在对社会资源的汲取与控制方面处于支配性地位（敬乂嘉，2016）。

持“嵌入式”治理观点的一些学者认为，政府能够通过目标功能设定、资金来源供给、组织结构赋权、社会文化关系等一些关键因素的诱致性条件，“浸入”和“嵌入”到社会组织的实际运行和发展态势中去，最终使社会组织更多地依附于政府（吴斌才，2016；王清，2017）o那么，具体到一个社会组织生存和发展的中观和微观层面，有哪些关键性资源和结构性要素能够从源头上构成社会组织对政府的依附？社会组织对政府的依附又是如何展现出来的呢？在这些问题上，个案研究能够为我们提供一个将微观事实和宏观制度环境、行动逻辑与制度结构变迁相结合的观察视角。

H工作室是笔者从2010年就开始关80中国第三部门研究第17卷注并跟踪研究的一个社会组织，笔者试图将H工作室这一个案融入“依附”的宏观制度环境中，通过考察工作室的关键性资源和结构性要素来源，解析宏观制度环境下社会组织对政府的依附。

（-）“依附”的要素解构：H工作室特征描述1.组织的功能定位和依附关系的确立基于政府与社会组织的非对称性依赖关系，政府对社会组织的“选择性扶持与选择性控制”就成为一种显性现象。

有研究显示，政府在培育和扶持社会组织发展时，普遍倾向于选择性扶持或直接成立那些“有价值”的、能够承接政府职能的社会组织，呈现显著的政策选择性和功能导向性特点（孙发锋，2012）。

H工作室也是基层政府选择性吸纳和扶持培育的类型。

杭州民间社会力量比较活跃，民众的参与意识和参政议政能力较强，在城市治理过程中自发成立了诸如“草根质监站”“和事佬协会”等多种类型的民生参与平台，但由于自身资源有限和专业能力差异，单个平台的作用发挥不是很理想。

而掌握基层社情民意和社区舆情、主导舆论阵地又是基层政府的一项十分重要的工作，于是，整合民间资源与官方渠道的整体性组织平台就应运而生了。

2009年12月28日，在杭州市委办公厅、市委宣传部、市民政局、杭报集团及杭州网等单位的支持和帮助下，H街道将自身的“社情民意信息直报点”、“社会舆情信息直报点”、“草根质监站”与“和事佬协会”几个民生类单项平台资源整合为一个党政领导，市民、媒体、社区和社会多界联动的综合型处理社情民意信息的社会组织——H工作室（以下简称“工作室”）。

由街道主要负责人兼任工作室室长（又称“台长”），选聘有群众工作经验的社区工作者担任专职工作室主任。

街道下辖的6个社区均设立“民情气象站”，由社区主要负责人兼任站长，发挥社区统筹协调作用，配合工作室开展各种民情收集、反映和政策传递、解答等。

在工作室之外，工作室筹建了来自民间的“两员”队伍，即通过社会组织“依附式”发展中的自主空间限度与拓展81自我推荐、居民推荐和组织推荐组建的“民情观察员”和“民情预报员”队伍。

“民情观察员”作为H工作室的志愿者队伍，由党代表、人大代表、政协委员、单位职工、新市民、社区居民等不同层面人员组成，围绕社会热点、难点、群众关注点收集民情，为党政决策提供及时、全面、准确的信息，向辖区居民群众宣传政策并帮助反映意见、建议。

“民情预报员”由市、区职能部门负责人和专家学者、新闻记者担纲，宣传政策、听取民情，促进辖区居民对政府工作的理解和支持，推动政府职能部门的工作并使之更加科学高效。

可以看出，作为基层党委领导组建的社会组织，H工作室从成立起就背负着为基层政府服务的特殊使命，即通过工作室的社情民意和舆情搜集全面掌握并精确定位基层社区民众诉求；通过平台“问计于民”吸纳民意民智，助推政府科学决策。

按街道时任党工委书记的话就是:“成立这个工作室，就是为我们街道分忧的，帮助我们了解街道社区的情况。

”①H工作室被明确定位为党和政府观察事物的“千里眼”、收集民意的“顺风耳”、服务基层的“直通车”。

很显然，这些定位不仅明确了工作室的功能，也确立了工作室的政治合法性基础，还为工作室打±T“高度依附”的天然烙印。

与此同时，H工作室还融合了“草根质监站”“和事佬协会”等其他民生平台，工作室舆情信息搜集的“两员”队伍都来自社区居民志愿者，工作室还承载着反映民众公共利益诉求、帮助解决社会矛盾、提供服务等多种职能，成为一个政府领导下集搜集社情民意、民众意见表达、推进社会管理的综合性公益类社会组织。

对于这一现象，有学者将其解释为社会组织的“二重性”，并认为这会给社会组织的实际运行带来阻碍（尹广文，2016）。