我国地方政府体制创新研究

我国地方政府体制创新研究摘要我国地方政府体制在改革大潮中取得了许多创新性成就，但也面临着权力运行无序、决策制度短缺、公共治理转型滞后等一系列问题；这些问题既有制度供给不足的原因，也有制度变迁路径选择的局限；实现地方政府体制创新应从中央与地方合理分权、重构地方政府结构、转变地方政府职能等方面入手。

关键词：地方政府体制创新制度分析一、新中国成立后地方政府体制变迁的历史当代中国地方政制的沿革和建立与中央政制不同。

中央人民政府，是中共按照苏维埃政权的模式，根据自己长期建政经验创立的一种政府模式，与前国民政府时的地方政府没有延续关系。

但是，当代地方政府，却是在继承历代地方官制的基础上发展变革而来的。

（一）1949—1954年过渡时期的地方政制这个时期，《共同纲领》并没有对地方层级做统一规定。

但从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。

此外还划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北八个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。

1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即划为省、县、乡三个“实级”；大行政区、专区、区三个“虚级”。

在当代中国地方政制中，所谓“实级”，该区域的人民政府必须经召开人民代表会议或人民代表大会选举产生；“虚级”则是上级政府的派出单位，直接由上级政府委任组成。

大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。

这种政权模式源于清代。

它的设立，是中共根据建国时的客观情况所做的重要决策。

在1949年3月七届二中全会上，周恩来首次提出中央向地方分权的问题，即：由分散到统一，不是几个月而是要几年才能完成的。

由于地区的不平衡，产生了区域性和分权问题。

中国不是联邦，但是带区域性的。

（一）1954年宪法确立的当代中国地方政制1954年宪法首次对地方政府制度做出法律规定，确立了当代中国地方政府制度。

首先，1954年《宪法》对地方政权组织做了明确规定。

人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。

此前，由于尚未召开各级人民代表大会，各级国家政权均采用“议行合一”，即中央人民政府不但是最高行政机关，也是最高权力机关。

地方各级人民政府一律由上级任命组成，既是地方行政机关，又是地方权力机关。

其次，1954年《宪法》确立了民族区域自治制度。

中国是统一的多民族国家，除汉族外，还有五个少数民族。

据1953年首次人口普查统计，当时少数民族约占全国总人口的6%，分布在全国64%地区第三，1954年《宪法》对全国地方层级做了明确规定。

全国行政区划分为省（自治区、直辖市）；县（自治州、自治县、市）；乡（民族乡、镇）正式三级地方政府。

最后，除省（自治区、直辖市）县（自治州、自治县、市）乡（民族乡、镇）三级地方政府外，仍设有市。

市有多种，分为直辖市，地位相当于省；省辖市，地位相当于专区；隶属专区的市，地位相当于县，以及设区的市和不设区的市。

直辖市和省辖市划分区，并有辖县。

此外，全国地方还设有三个“虚级”，即作为省人民政府派出机关的“专员公署”（专区）、作为县人民政府派出机关的“区公所”、作为市辖区和不设区的市人民政府的派出机关“街道办事处”。

二.我国地方政府体制的现状、问题及原因分析（一）、我国地方政府体制改革面临的挑战党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。

宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。

尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。

在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。

改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。

特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。

这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。

按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。

“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。

按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。

我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。

但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。

提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。

学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。

在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。

其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。

这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。

最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。

一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。

需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。

（二）、影响地方政府体制创新的制度因素中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。

所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。

事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。

这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。

第一，法律制度供给不足。

地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。

我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。

”这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。

中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。

地方自主权很难落到实处。

另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，从而出现“上有政策，下有对策”的现象。

第二，非正式制度因素的作用。

非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。

非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。

它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。

我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。

第三，制度变迁路径选择的局限性。

我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。

政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。

这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素。

如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。

特别是当改革可能要承担一定政治代价时。

三、地方政府体制创新的途径和目标选择第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。

地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。

从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。

赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。

我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。

在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。

具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市) 体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。

根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。