主体多元与内生拓展——社会管理创新实践中的“殷都方法”刍议

主体多元与内生拓展
——社会管理创新实践中的“殷都方法”刍议①
刘道一②刘江荣③
摘要：加强和创新社会管理是中共中央为了有效化解经济社会发展深层次系统性矛盾而适时做出的重大决策部署。

“殷都方法”是殷都区党委、政府在社会管理创新实践中对马克思主义群众路线工作法的创造性运用。

“殷都方法”以多元群众的利益多元性为认识前提；以加强党的领导，依靠群众参与，促进理性沟通，破除本位意识，合理化解矛盾为旨归。

在“互谅互让”中实现多赢，在“平等协商”中实现共识，在“依法履约”中实现共治的沟通模式搭建与沟通理性实践是“殷都方法”的内在价值。

关键词：社会管理创新群众路线制度建设沟通理性良序和谐
胡锦涛在2011年2月19日举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上作重要讲话时指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。

要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。

④
把社会管理创新作为党的社会主义建设新时期群众路线的重要内容，是中国共产党在深化改革，加快经济发展方式转变攻坚期的历史条件下，全面、有效应对执政考验、改革开放考验、市场经济考验的重要保证。

以人为本，执政为民的执政理念，是我党一直贯彻执行的方针政策，认肯广大人民群众多元的、多面向的利益追求，也成为“实现好、维护好、发展好”人民群众根本利益的前提与根据。

因此，在社会管理创新中加强各级特别是基层党组织建设，“发挥人民首创精神”以实现理念创新、模式创新，同时以创新的理念、模式、方法促进和加强党的领导，构建和谐、达致和谐，切实走出一条新的群众路线之“路”。

河南省安阳市殷都区区委、区政府正是在这样的思想和精神指引下，审慎思考，发现问题，在日常
①特别鸣谢：中国社会科学院马克思主义研究院孙应帅、张伟、陈人江和李淼，财政部财政科学研究所宋一等学者对本文创作思路均有独特启发与重要贡献。

②刘道一，男，中国社会科学院马克思主义研究院助理研究员
③刘江荣，男，中央民族大学经济学院2011级博士研究生
④胡锦涛．扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系［J］．党建，2011
工作中切实做到“思想上尊重群众，感情上贴近群众，工作上依靠群众”，将人民群众作为利益实现的主体，以广大人民群众的基本诉求为出发点，开展了一系列行之有效的社会管理实践，进而总结、发展出了一套真正“以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念”①的“工作方法”。

②
本研究正是在长时间、多层面的在殷都区进行调研的基础上，针对“主体、多元、引导”六字工作法在当地的提出与实践应用而进行的系统研究，并在方法论的层次加以提炼、抽象，以探讨其可普遍化的维度与方式。

“殷都方法”作为创新社会管理的方法论，旨在加强党政领导、促进理性沟通，破除本位意识，合理化解矛盾。

以多元群众的利益多元性为认识前提，深入思考作为利益关照之主体的人民群众之所想与所需，认真分析社会管理工作中所产生的矛盾的源头与肇因，从而在各级党组织的领导下很好地完成了“推动发展、服务人民、凝聚人心、促进和谐”③的重要任务。

一、模式创新，加强党的领导
社会管理创新以党的正确领导为根本前提，创新社会管理的模式与方法，归根到底就是更加全面、有效地将“党的政策交给群众，对群众进行有说服力的教育和引导，充分发挥先进典型的示范带动作用。

”④模式创新，以加强党的领导为根本旨归。

在社会管理创新实践中，殷都区区委、区政府认真贯彻习近平做出的“切实把基层党组织工作重心转移到服务发展、服务民生、服务群众上来。

”⑤的指示精神，开展了“十大员”模式建设与“十佳标兵”评选活动，“了解群众真实意愿，认真听取群众意见，总结群众创造的具体可行的办法，从群众中发现和培养积极分子。

”⑥
“十大员”模式是殷都区区委、区政府落实“依靠群众参与”理念的组织载体。

“十大员”中的“十”是个约数，寓意公共事务和群众诉求的方方面面；“大”意指群众的事情均为头等大事；处理民间公共事务的群众“钦差”则称为“大员”。

具体包括：社会问题调研员、民间问题调解员、法律政策宣传员、公共财产维护员、公共事务评比员、党政工作监督员、卫生秩序协管员、社会治安巡逻员、扶贫解困服务员，城市管理监督员、群众文艺辅导员等等。

截至2011年底，共有5万余人参与各类“十大员”组织。

“十大员”模式以具体的机制设计破除了政府本位桎梏，以理性沟通密切了党群、干群关系，系统整合了公共资源，取得了主体多元化的社会管理组织创新实效。

“一库八制度”
①胡锦涛．扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系［J］．党建，2011（3）:4-5，7．
②工作方法：即（群众）主体+（参与）多元+（党政）引导的殷都区“六字工作法”；这是由中国社会科学院马克思主义研究院孙应帅博士首次概括并系统提出的；参见：孙应帅．河南省安阳市殷都区“六字工作法”探索基层社会管理创新［Z］．中国社会科学院内部资料，2012．
③李源潮．基层干部要认真学习运用群众路线工作法［N］．人民日报，2012-06-05（2）．
④李源潮．基层干部要认真学习运用群众路线工作法［N］．人民日报，2012-06-05（2）．
⑤习近平．把党的建设和组织工作做得更实更好以优异成绩迎接党的十八大胜利召开［N］．人民日报，2011-12-19（2）．
是“十大员”组织机制的基本构架，包括：“十大员”数据信息库，培训制度，联系户制度，意见收集、处理与反馈制度，督促检查制度，档案管理制度，例会制度，荣誉激励制度和组织联系制度。

在此基础上，殷都区区委、区政府根据有关法律法规，为每位“十大员”统一制发胸牌、工作证等身份标识，进行专项培训，特别是赋予“十大员”对政府工作的知情权、参与权、管理权、监督权、发言权和建议权等六项权利，提升了“十大员”的主体地位。

与此相配套地，殷都区区委、区政府出台“四个每”工作机制：即每日民情、每周处理、每月排队和每季奖惩，搭建起党委与政府同“十大员”之间的信息沟通和情感交流平台。

可以说，“十大员”组织以机制建设在党群之间编织了一张理性沟通之网，群众以“十大员”的新身份从对社区公共事务的消极状态走了出来，开始积极有序地全面参与社区公共事务管理。

评选“十佳标兵”以“评”为核心。

要组织群众“评”，评选出真正的标兵，评比的过程就是正气宣扬的过程，就是榜样认同的过程。

①“评”的第一个环节——成立评选工作委员会，就体现出殷都区委、区政府落实充分相信群众，依靠群众参与的细节。

社区、农村评选工作委员会要求从基层“十大员”队伍和民间协会组织中推选；各系统评选工作委员会则由基层党务工作着和推选出的职工代表组成。

群众评价的主体性一旦确立，群众就会主动思考评判，主动思考评判的过程就是评价自身教育功能发挥作用的过程。

“评”的第二个环节——广泛动员是让最广大的群众知晓并参与“十佳标兵”评选的关键，只有最广大的群众动员起来，参与进来，评选才有实际意义。

“评”的第三个环节——组织推荐既可以防止评选中的不端行为，又能发挥民主集中统筹协调的优势；更重要的是，组织推荐这个环节还会增强被评选人的政治与社会使命感，突显人的社会属性，激励各行各业的标兵创先争优，发挥更大的模范带头作用。

“评”的第四个环节——公示评议是取信于民的诚信之道；充分接受群众的监督和评议才能提高评选“十佳标兵”的透明度和公信力，通过信而又信的不懈努力，达到亲而又亲的社会效果。

二、理性沟通，破除本位桎梏
理性沟通能力的培养是一个和谐、良序社会的建构过程中所必须着力推动的，也是每一个共同体成员（无论是大的国家层面，还是属于某种特殊的社群）所内在要求的。

但是，沟通理性的建制又不是一个能够限定于外在的、强制性的目的设定的建构论议题，任何预置的外在规约都将面对多元选择的挑战而无法被行为主体真正认肯并“内在化”为主体自身的行为规则，也正因为理性沟通所要达成的目标并非独立于某一意义行为的行为主体的相应的构建或互动，在沟通的交往过程中（特别是“问题-解决”的范式议题之下）打破本位性的价值判断标准才成为必要和可能。

殷都区区委、区政府在应对社会管理实践中出现的重大问题时，正是秉承着这一理念，突破本位的局限性，使社会各阶层、各界别、各利益群体和社会组织都参与到基层公共事务和社会管理工作中去，共同对公共管理发表意见、对公共政策提
出建议、使各方利益都得到最大限度的保障，从而在“互谅互让”中实现多赢，在“平等协商”中实现共识，在“依法履约”中实现共治。

（一）城市管理执法综合改革中的殷都理念与方法
暴力执法与强制管理是城市管理执法者的贯有形象。

①整治与反弹的拉锯战更是城市综合治理中的难题。

殷都区区委、区政府转变城市管理执法思路，变“堵”为“疏”，变“执法者”和“管理者”为“服务者”；细分城市管理类型，强化市场运作；依靠群众参与，将群众路线工作法内化于“爱民如伤”城市管理综合执法新理念和“3+N”城市管理综合执法新机制之中，开创了参与主体多元化、管理手段多样化和标本兼治常态化的综合服务型执法新局面。

“爱民如伤”理念源自《左传》，是尊重群众主体地位在殷都区城市管理执法领域的突显。

从“仇民”、“管民”、“罚民”到“爱民”、“助民”、“惠民”，城市管理执法者的角色转变来自殷都区区委、区政府在各项工作中一以贯之的马克思主义群众路线工作法。

城市管理局、城市管理综合执法局、城市管理行政执法局和城市管理综合行政执法局是中国城市化进程中涌现出的针对城管执法部门的四种具有代表性的称谓；其中，管理和执法是其两大主要职能。

殷都区委、区政府要求城市管理执法者以爱护自己伤口般的态度，千方百计密切干群关系；进而要求城市管理执法者把群众视为亲人，把工商户在经营中出现的城管问题视为城市管理执法者自己身上的伤口，用呵护伤口，照料病人的方法与态度一举扭转了城市管理执法者强制粗暴执法的旧形象，塑造出殷都区城市管理执法者的新形象——新时期最可爱的人，进而走出了一条依靠群众参与城市管理，依靠群众智慧创新执法方式的城市管理执法综合改革新路。

源头治理，分类治理，共同治理与专业化治理作支撑；服务为先，政府引导，多方介入和市场化运作齐推进；将政府的部分职能交给市场，交给群众性组织，构建“小政府，大社会”，是殷都区城市管理执法综合改革取得的基本经验。

这些环环相扣的创新突出表现为“3+N”城市管理长效新机制，即：“干”的队伍（政府花钱买服务）、“管”的队伍（区县两级联动）和“罚”的队伍（全方位巡查）“3”支专业化分类治理队伍同群众参与监督的“N”项权利、“N”条途径和“N”种举措紧密结合，融为一体，以群众参与的新机制落实了“爱民如伤”的城市管理新理念。

“城管四大员”，即：“城管政策宣传员”、“城管问题信息员”、“卫生秩序协管员”和“城管工作监督员”，是群众参与城市管理开展“N”项监督的新载体。

截至2012年初，殷都区拥有“城管四大员”253名，其中宣传员56名，信息员59名，协管员75名，监督员63名。

②与此同时，殷都区已将劝止店外经营、劝止占道经营、监督废品收购站反弹、监督非法养殖反弹、监督旱厕反弹、监督建筑工地、保洁农贸市场、保洁
①暴力执法与强制管理这一城市管理执法者的贯有形象在殷都区当地有关文献中被生动描述为：“一跺脚，二瞪眼，三撅秤杆四掀摊，连扣东西再罚款”。

水系两岸、保洁铁路沿线、确保自行车整齐摆放等10项细分的城管事务全部以市场化招投标模式，订立合同承包给保洁等专业化服务公司，不仅大大解放了政府人力，降低了行政成本，而且创造了就业机会，理顺了城市管理头绪，提升了城市管理效率。

（二）城中村与旧城改造中的殷都理念与方法
因强制拆迁造成的纠纷、上访甚至命案等群体性事件是各地农村城市化和旧城改造中难以回避的棘手问题。

特别是在各级政府实施土地财政和房地产开发商设法谋取高额利润的现实情境中，失地农民及旧城居民既无征地补偿安置决策权，又无就业发展主动权，处于“被拆迁”、“被补偿”、“被上楼”、“被安置”和“被再就业”的不利地位。

变群众的被动角色为主动角色，引导群众参与企业征地拆迁和农村土地流转全过程；以政务诚信鼓励群众成立组织自主改造家园；让群众自己经营自己的土地，提出涉及农村城市化的失地农民由种庄稼变为“种企业”、“种大楼”和“种文化”的拆迁后续发展理念；组建新型股份制企业——众资公司，使得农民成为资产所有者，以入股方式分享城市化带来的经济利益，提升失地农民和旧城居民的经济权利……这就是在城中村与旧城改造中，殷都区区委、区政府贯彻落实群众路线工作法的生动实践。

“同样一个事情，你让他做，不如让他自己去做，拆迁工作的核心是发挥群众的主动性。

”①诚信基础上的（群众）主体+（参与）多元+（党政）引导的“六字工作法”是殷都区破解强拆难题的利刃。

确立群众主体，绝不牺牲群众利益谋求一时的经济增长；把失地农民和旧城居民组织起来，通过参与征地补偿、土地开发和地产经营，自己切实保障并提升自身的合法权益，是贯穿殷都区城中村与旧城改造的工作新路。

比如，在山东大院项目中，办事处和项目组把552户居民分成9个片区，每个片区在“十大员”的基础上推荐7-9名代表，组成拆迁委员会，再从中选出22名成员，组成了“旧城改造协商议事会”。

他们组织培训群众吃透政策，让群众、尤其是“十大员”代表积极参与、配合做好工作。

仅用40天时间就全部完成入户丈量，用120天时间拆迁5万平方米，创造了安阳市旧城改造的奇迹。

②参与多元在殷都区城中村与旧城改造中主要体现在不具备土地和房地产经营资质与能力的个人间接参与土地开发和地产经营的方法创新中。

“群众成立公司，自行建设法”、“群众成立改造小组，测算招商法”、和“群众自筹资金，自行建设法”是殷都区分类落实“让群众自己经营自己的土地”的具体路径。

城中村与旧城改造工作方法的创新，关键在于党政引导。

殷都区区委、区政府围绕城中村与旧城改造这项中心工作，以实现群众利益最大化为己任，灵活运用群众路线工作法，在引导中实现了领导，在服务中创新了管理，真正做到了权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

①这是殷都区区委书记李南沉的提法；本文转引自：张春敏．为什么这里的农民愿意拆迁？［N］．中国经济时报，2011-03-23（8）．
（三）最低生活保障制度实施中的殷都理念与方法
在中国，基本生活保障的主要作用对象是低收入群体，因故称为最低生活保障。

随着城乡统筹的社会保障体系建设加快推进，低保标准的不断调整一方面动态提升了城乡社会救助全覆盖的水平，另一方面“人情保”、“关系保”、“政策保”甚至“骗保”、“闹保”等事件在政策的变动中有机可乘。

殷都区区委、区政府寓群众路线工作法于最低生活保障制度实施全过程，通过系统地制度设计，以“低保十大员”制度实现群众参与，以诚信量化考核制度实现低保户主动退保，使得群众路线工作法在殷都区内生拓展出“谁吃低保，群众做主”和“要吃低保，先签承诺书”的最低生活保障制度实施良性正反馈新机理。

“谁吃低保，群众做主”突显出殷都区最低生活保障制度实施的群众参与效度。

“低保工作监督员”作为“十大员”组织在低保领域的主要载体，通过授权赋名与队伍建设，逐渐形成了“纵向到底，横向到边”的低保群众工作子系统。

在此子系统中，“低保工作监督员”全程参与到低保工作的各个环节，发挥出政策宣传、信息反馈、入户调查、民主评议和工作监督等五项作用。

因此建构，低保工作的“埋怨者”变成了“当家者”，群众从对低保工作的“无权”角色一举成为对该项工作的“掌权”角色。

群众主体地位的树立和各项权利的明确是殷都区最低生活保障制度实施过程中群众参与效度提升的关键。

“要吃低保，先签承诺书”则折射出殷都区最低生活保障制度实施的群众参与信度。

截至2012年初，殷都区已在全区1个区低保中心、1乡9办、41个农村、43个社区共计95个低保工作机构、116名低保工作人员、4253户、10850人的城市低保对象、2762户、3039人的农村低保对象中全部签订了低保诚信承诺书、建立了诚信档案。

①《低保对象诚信承诺书》作为殷都区实施阳光诚信低保的创新举措，是诚信殷都建设在低保领域的具体化。

通过建立诚信档案，记录低保对象个人不诚信行为；通过签订《低保对象诚信承诺书》，约束政府有关部门确保政务诚信，督促低保对象践行个人诚信；通过落实“1352”低保工作法②，提升低保工作的公信力。

值得一提的是，低保工作机构、低保工作人员、低保对象和低保出证机构等四个不同主体各自签订承诺书的诚信低保工作新机制充分映现出（群众）主体+（参与）多元+（党政）引导的殷都区“六字工作法”中参与主体多元化的理念与方法。

三、积极稳健，实现多元和谐
社会、市场环境的稳定，是经济繁荣和发展的重要保证。

社会管理创新实践不仅针对社会问题领域的新情况、新局面，更是为经济的快速、稳定、“又好又快”的发展提供条件。

当前，我国处于全面建成小康社会的关键时期、攻坚时刻，社会领域新问题、新状况层出不
①中共殷都区委．群众路线在殷都［Z］．内部资料，2012:204．
②“1352”低保工作法：1是指强化群众全程参与低保工作的政治理念，3是指赋予群众知情权、参与权、监督权三大权利，5是指充分发挥群众在低保工作中的政策宣传、信息反馈、入户调查、民主评议、工作监督五项作用，2是指达到两个目的，即达到群众了解、参与、支持、监督低保工作的目的和实现公开、
穷，这是改革开放中不可避免的情况，也是必须通过不断将改革（特别是社会管理领域的改革）推向深处来加以解决的。

为了促进和谐、共赢局面的出现，殷都区党委、政府一方面强调群众的主体地位，积极发挥人民群众的主体作用，放权于民、还权于民，推动公民有序参与政治和社会事务管理，让人民群众真正做到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；另一方面加强党委、政府在基层群众自治和社会管理中发挥组织者、引导者和协调者的“主心骨”作用，将保障和维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，在引进引导方式中体现领导地位，在改进服务水平中体现管理职能，切实促进科学发展，民生改善和社会和谐，从而获得了良好的经济、社会效应。

承上所述，只有确立劳动者的主体地位，才能建立和完善公有制与民主制，才能形成劳动者主体文化，才有劳动者的自由发展。

①自由就在于把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关。

②劳动者个人和总体参与社会管理所形成的政治性公共领域同基层政府集合的公共权利相互结合，是实践沟通理性和公共理性的主要场域。

安阳市殷都区加强党的领导，依靠群众参与社会管理理念和马克思主义群众路线工作法的创新形式（群众）主体+（参与）多元+（党政）引导的殷都区“六字工作法”促使人民群众这个主体内生拓展出积极的共识，最终在主体多元化的协同治理下使得公共利益最大化的社会管理过程——“善治”成为可能。

由此实现的积极稳健，多元和谐的内生性社会治理效果突出体现在殷都区信访制度和机构改革、众资公司的创制以及“诚信殷都”建设的过程中。

（一）信访制度和机构改革中的殷都理念与方法
信访制度不仅是中国特色社会主义政治制度体系的要件，而且是各级党政机关联系群众和群众监督各级党政机关的重要路径。

集体上访、越级上访和非正常上访量则是考察一个地区党政工作综合绩效的晴雨表。

殷都区区委、区政府运用群众路线工作法，紧密依靠群众作为参与主体的“十大员”组织巩固、规范并扩大群众的信访权；树立“依法、依理、依情相结合”的信访工作新理念，创新信访工作法；改革完善信访制度与机构，建立起信访工作长效机制，一举扭转了殷都区信访量高、赴京非正常上访人次多和无序信访面宽等信访工作中的突出问题。

确立群众主体，充分发挥“十大员”组织的群众多元参与作用，在殷都区区委、区政府引导下提升信访工作水平，是殷都区信访制度和机构改革的主要方法。

具体来说，根据信访工作的类型和特点，殷都区从八个方面建立起“十大员”队伍，主要包括：社情民意调查员、信访风险评估员、信访听证评议员、矛盾纠纷调解员、群众情绪疏导员、信访法规宣传员、信访事项代理员和扶贫解困服务员。

2010年以来，“十大员”共参与召开村级（社区）信访例会1285次，解决与群众利益密切相关的问题370余起，调处各类纠纷900余起，大量矛
①刘永佶．劳动主义（下卷）［M］．北京：中国经济出版社，2011：637．。