第2章工程项目生命周期与建设程序

不管是政府投资项目还是企业投资项目，不管是国内的项目还是国外 的项目，他们都在推行或者是自觉执行项目基本建设程序。我国在1951 年3月由中财委颁布了《基本建设工作程序暂行办法》，规定所有建设项 目都必须按照基本建设程序管理规定进行。此后，随着项目管理实践经 验的积累，我国项目建设程序管理制度得到了不断发展和完善。到目前， 总体上包括三个阶段的管理制度：
第2章
工程项目生命期与建设程序
本章主要内容：工程项目本建设程序的理解；政府投资项 目前期工作阶段、项目实施准备阶段和建设项目实施阶竣工 验收、后评价阶段的主要内容及建设程序；社会资金投资的 项目各个阶段的主要程序、内容和注意事项。
本章重难点：政府投资项目和社会投资项目建设程序、阶 段、主要涉及到的部门及内容。
二是项目建设实施阶段。项目单位要按照项目前期审核批复内 容及要求，依法组织项目建设实施，并加强工程质量和安全管理。 政府主管部门加强项目建设实施全过程监管，大力推行项目管理 “四制”：项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管 理制等。
三是项目竣工投产阶段。项目单位依法组织项目竣工验收并加 强项目运营管理。政府主管部门进行项目竣工验收备案管理、积 极推行政府投资项目后评价制度。
按照现行的项目基本建设程序管理规定，项目基本建设程序 管理可分为两类：一类是政府投资项目的基本建设程序管理（审 批制）；一类是企事业单位投资项目的基本建设程序管理（核准 制、备案制）。两类项目基本建设程序基本一致，但政府主管部 门管理的重点和具体要求有所区别。所以项目基本建设程序管理， 第ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ步就是要分清项目是政府投资项目还是企事业单位投资项目。
项目立项基本程序如图2-5所示
图2-5项目立项程序图 （3）前期阶段其他程序要素
1）环境影响评价报告。在编写项目建议书后，项目单位委托相 关单位写环评报告书，按照《中华人民共和国环境影响评价法》、 《建设项目环境保护管理条例》等向环保部门申请批准手续。
2）用地规划许可证。项目单位缴纳基础设施配套费，按照《中 华人民共和国城乡规划法》、《国务院办公厅关于加强和改进城乡规 划工作的通知》，向规划部门申请办理用地规划许可证。
2.3政府资金投资的项目建设程序 工程项目建设项目基本程序的主要分为前期工作阶段、项目实施准备阶 段和建设项目实施阶竣工验收、后评价阶段。 2.2.1前期工作阶段 （1）项目建议书阶段。项目建议书是要求建设某一具体项目的建议文 件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建的轮廓设想， 项目建议书的主要作用是为了推荐一个拟进行功能建设项目的初步说明， 论述建设的必要性、条件的可行性和获利的可能性，以确定是否进行下一 步工作。项目建议书的内容一般应包括以下几个方面:1）建设项目提出的 必要性和依据；2）产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想；3）资源 情况、建设条件、协作关系等的初步分析；4）投资估算和资金筹措设想； 5）经济效益和社会效益的估计。 项目单位递交项目建议书及相关文件资料向发展改革部门申请立项批 复。各级发展改革部门按权限审查，对符合要求的做出立项？批复。需要 注意的是：根据项目的不同特点和实际情况，项目审批部门可以简化项目 立项批复程序，对项目建议书和可行性研究报告进行合并审批。
2.1.1工程建设项目全寿命周期
1项目生命期 为了顺利完成项目，项目管理班子通常要把每一个项目划分成若干个 项目阶段，以便进行更好地控制。项目的不同阶段大多是按顺序完成的， 但在某些情况下也会以交叠的方式出现。项目阶段划分的数量和必要性 以及每个阶段所需的管理方法，取决于项目的规模、复杂程度和潜在影 响。把项目划分为合理的几个阶段进行决策控制有助于项目成功实施， 这些项目阶段总称为项目生命期，如图2-1所示。
2工程建设项目全寿命周期 我国工程建设项目的生命期包括项目的决策阶段、实施阶段和使用 阶段，如图2-2所示。国际标准化组织建设工程项目生命周期划分为建 造阶段、使用阶段和废除阶段，其中建造阶段又进一步细分为准备、设 计和施工三个子阶段，如图2-3所示。建设工程项目的全寿命周期包括 前期决策阶段、设计阶段、实施阶段和试运行及竣工验收阶段。
（1）决策阶段 本阶段的主要目标是通过投资机会的选择、可行性研究 （Feasi- bility Study）、项目评估和业主决策，对项目投资的 必要性、可能性，以及为什么要投资、何时投资、如何实施等重 大问题，进行科学论证和多方案比较。本阶段虽然投入少，但对 项目效益影响大，前期决策的失误往往会导致重大的损失。为保 证项目决策的科学性、客观性，可行性研究和项目评估工作应委 托高水平的咨询公司独立进行，可行性研究和项目评估应由不同 的咨询公司来完成。该阶段的工作重点是对项目投资建设的必要 性和可行性进行分析论证，并做出科学决策。
2.2工程项目建设程序 工程项目建设程序是指工程项目从策划、选择、评估、决策、 设计、施工到竣工验收、交付使用和投入生产的整个建设过程中， 各项工作必须遵循的先后工作次序,是遵循工程项目生命周期运行 规律建立的管理程序。
工程项目建设程序是工程建设过程客观规律的反映，是工程 项目科学决策和顺利进行的重要保证。世界上各个国家和国际组 织在工程项目建设上都制订了相应的程序，虽然可能存在着某些 差异，但是按照工程建设项目发展的内在规律，投资建设一个工 程项目都要经过投资决策和建设实施两个发展时期。这两个发展 时期又可分为若干个阶段，它们之间存在着严格的先后程序，可 以进行合理的交叉，但不能任意颠倒。
（4）初步设计阶段 可行性研究报告经批准后，项目单位应当选择具有相应资质的设 计单位，依照批准的可行性研究报告进行初步设计。 初步设计应明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、 建设标准、设计概算、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等， 并达到国家规定深度。 初步设计文件应附有批准的可行性研究报告、选址意见、资源报 告及气象、水文、工程地质等基础资料，规划、国土资源、环保等相 关部门的批准文件及相关协议文件或认可手续。 项目单位递交项目初步设计及相关文件资料向各行业建设行政主管部 门申请初设批复。各级建设行政主管部门会同发展改革部门、相关行 业主管部门按权限审查，对符合要求的做出初设批复。
2.1.3PLMT模式的内涵 工程建设项目全寿命周期一体化管理模式是指从各主要实
施方中分别选出一至两名专家（或负责人）与IPMT一起组成全寿 命周期一体化项目管理组，在项目的策划、设计、施工过程中充 分考虑试运行的情况，将全寿命周期中各主要参与方、各管理内 容、各环节有机结合起来，实现组织、资源、目标、责任、利益 等一体化，实现相关参与方之间的有效沟通和信息共享，向发包 方和其他受益者提供价值最大化的项目产品。
本阶段应完成项目的竣工验收、联动试车、试生产。项目试生产正 常并经业主认可后，项目进入投产运用阶段。
2.1.2PLMT模式的特点 1整体性
PLMT模式下由项目主任负责，从决策阶段开始就充分考虑建设工程项目 的整个寿命周期，从全局出发，围绕项目的整体目标进行管理和控制。 2共享性
该模式的共享性体现为各参与方信息的共享。信息的共享是指以信息集 成为基础，利用计算机网络等辅助工具通过信息一体化平台实现不同管理过 程之间的信息传递和数据共享。 3协调性
2.1工程项目生命周期概述 开发管理（DM）、代表业主利益的项目管理（OPM）通常 是在项目不同阶段进行。 工程项目全寿命周期管理模式将3个 相互独立的管理过程DM、OPM和FM通过集成化和统一化形成一 个新的管理系统。 集成化主要是指在管理理念、管理思想、管理目标、管理 组织、管理方法和管理手段等方面的有机集成。
3）办理供地手续。根据国土资源部令第27号《建设项目用地预审 管理办法》，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审 批的建设项目，项目用地预审手续由该人民政府的国土资源管理部门 受理。同时，建设项目还应依法取得国有土地使用证书（或国有土地 划拨决定书或有权机关批准的建设用地批准文件）。
4）水土保持方案审批。委托有资质的公司做出水土保持方案，并 由水利部门召集相关专家进行方案评审，提出各种意见后进行修改并 上报等批复。
PLMT的核心在于项目的整体优化控制和集成化管理，强调项目 利益高于一切，他着眼于建设工程项目全局，从实现项目管理的 高效化、参与方的一体化出发，强调全寿命周期中组织、过程、 目标、责任体系的连续性和一致性，构建一种柔性化的项目管理 机制，使参与各方在共同目标下彼此认同、相互理解，有效沟通、 相互配合形成一个和谐的超越传统组织边界的项目团队;通过建立 信息一体化平台和各过程合理衔接，实现信息和重要资源的共享。 他体现了资源的优化配置，遵循了项目实施的客观规律，符合投 资主体对项目管理的新需求，将成为国内外大型复杂项目建设管 理的一种先进模式。
全寿命周期一体化项目管理组是PLMT模式的实现机构，是组 织、控制和协调的核心，确保各参与者之间顺利进行信息交换和 协调，保障项目目标的实现。在该团队中，各参与方的负责人可 以直接与相关的参与方进行公开的交流和协商，共同讨论项目相 关部分的执行方案。
一体化主要表现在三个方面：第一，发包方和项目管理方的一 体化；第二，设计方、供应方、施工方等所有实施方的一体化；第 三，项目所有参与方、所有过程、所有管理内容的一体化。其中， 项目管理方处于承上启下的位，对上与发包方组成IPMT，对下可与 各实施方形成长期的合作伙伴关系，以项目伙伴理念和项目协作理 念来处理和解决问题。该模式示意图如2-4所示。
一是项目前期工作阶段。项目单位需要组织编制项目建议书、进行 可行性研究、开展勘察设计和施工前期准备等工作。政府主管部门依法 对项目基本建设程序执行情况进行审查。其中：对政府投资项目，主要 进行项目建议书审批批复、可研审批批复、初步设计及概算审批批复、 项目选址及规划许可、项目用地预审及批准、项目环境影响评价审批、 项目节能评估和审查、施工许可证或者开工报告批复等；对企业投资项 目，主要进行项目核准（或备案）审查、项目资金申请报告审查、项目 选址及规划许可、项目用地预审及批准、环境影响评价审批、项目节能 评估和审查、施工许可或者开工报告批复等。
该模式的协调性是指各参与方和管理过程的一体化。实现不同阶段不 同参与方的管理人员服务于一体，方便协调和沟通，达到及时动态调整和控 制的效果。 4并行性
传统项目管理模式为串行，前一阶段的工作未完，后一阶段的工作就无 法展开。而该模式的管理过程是并行的，在决策、设计阶段考虑实施、试运 行阶段的需求，减少真正的实施（试运行）阶段对设计阶段（实施阶段）的 更改反馈。
（2）可行性研究阶段。 项目建议书批准后，应当编制可行性研究报告。项目可行性 研究报告应由取得相应资质的工程咨询机构编制。可行性研究报 告应当对项目在技术和经济上是否必要、合理、可行以及社会效 益、节能和资源综合利用、生态环境影响等进行全面分析论证， 落实各项建设和运行保障条件，按有关规定取得相关单位的许可、 承诺、证明或者评估意见。按规定应组建项目法人的，应当附法 人组建方案。 项目单位递交项目可行性研究报告及相关文件资料向发展改革 部门申请批复。报批可行性研究报告时，须提供以下文件：项目 建议书批准文件、经批准的环境影响评估报告、国土资源和规划 部门出具的意见、资金证明（银行贷款承诺）及规定应提交的其 他文件。可行性研究报告经批准后，不得随意修改和变更。如果 在建设规模、产品方案、建设地点、主要协作关系等方面确需变 动以及突破控制数时，应经原批准机关同意。经批准的可研报告 是确定建设项目进行初步设计的依据。
属于政府投资的项目包括：使用政府性资金直接投资或资本 金注入的项目；使用政府性资金进行投资补助或贴息的项目，并 且补助或贴息资金占总投资的比例超过50%的项目。
除去政府投资的项目就是社会资金投资的项目。需要注意的 是：企事业单位投资的项目也可申请政府性资金，只不过政府性 资金安排方式必须是投资补助或贴息，并且资金额度不在政府投 资项目规定范围之内。
（2）设计阶段 本阶段的主要工作包括：项目设计、项目计划的制定和项目征地及
建设条件的准备、项目招标及承包商的选定、签订项目承包合同。本阶 段是战略决策的具体化，它在很大程度上决定了项目实施的成败及能否 高效率地达到预期目标。 （3）实施阶段
本阶段的主要任务是将“蓝图”变成项目实体，实现投资决策意图。 在这一阶段，通过施工，在规定的工期、质量、费用范围内，按设计要 求高效率地实现项目目标。本阶段在项目周期中工作量最大，投人的人 力、物力和财力最多，项目管理的难度也最大。 （4）试运行及竣工验收阶段