农民财产权保障视角下的土地征收补偿制度研究

农民财产权保障视角下的土地征收补偿制度研究【摘要】我国现行土地征收补偿制度未给予农民财产权充分保障。

表现为：“公共利益”界定不明;补偿标准过低、测算依据不合理、补偿范围过窄;征地拆迁补偿制度缺失;补偿方式单一;安置责任不明确;补偿金分配不到位;征收程序缺乏正当性;因此，在借鉴国外通行做法，结合国内具体特点，应当采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”;扩展补偿范围、提高补偿标准、丰富补偿方式;引入司法救济，充分保障土地权利人的参与权。

【关键词】农民财产权土地征收补偿公共利益司法救济随着社会的不断发展，城市规模的不断扩大和公共设施的增多，土地征收越来越不可避免。

在土地征收中，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大。

土地征收补偿便是协调、平衡和解决这些权益冲突的一项重要法律制度，同时，也是一项极其复杂的系统工程。

作为农村集体经济组织成员，农民在农村土地上享有法定的集体成员权，并以土地集体所有权、法定承包经营权和宅基地使用权的物权形式拥有土地财产权。

征地受补偿权和安置权是保护农民土地财产权的重要形式。

土地不仅是农民生产经营的物质基础，而且是农民情感和心理上的归宿和寄托。

然而，我国现行土体征收补偿制度未给予农民财产权充分保障。

一、我国土地征收制度的立法不足1、“公共利益”边界界定不明土地征收的启动必须以公共利益的存在为前提。

公共利益在本质上揭示出征地权存在的合法性基础，也是规制征地权的首要因素。

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

”《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

”《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

土地征收的法律基础是公共利益高于个体利益，个体利益必须服从公共利益的需要，因而，“为了公共利益的需要”便成了国家对农村集体土地进行征收的唯一理由。

在计划经济时期，我国未区分公共利益和非公共利益，国家利益、集体利益和公共利益几乎被等同起来;随着市场经济体制的确立，政府控制逐渐被市场引导所取代，行政命令和法律手段成为市场机制的补充和保障机制，为适应市场经济的发展，明确“公共利益”的内涵变得很有必要。

然而，我国的土地立法一直采用高度概括的方式对“公共利益”加以概括，并未对“公共利益”的具体边界作出介绍。

再加上缺少相应的制约和监督机制，实践中，“公共利益”在征收过程中总是被扩大解释并在最广泛的意义上使用，致使不少出于经济目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。

在这些场合，政府理所当然地成为“公共利益”的化身，所有的征地行为都可以先入为主地推定为基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡（1）补偿标准过低，测算依据不合理，补偿范围过窄。

根据《土地管理法》第47条的规定，我国补偿标准为农用地被征用前三年的平均产值，补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，同时规定了前两项总和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍征收。

补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值，不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，没有将土地作为资产处置。

而且，土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍（《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》中将原来补偿标准提高了10倍）。

从上述标准可以看出，我国土地征收补偿的基本原则是按照被征用土地的原有用途进行补偿，实践中，政府对土地低价征收，高价卖出，整个过程产生了土地流转后的高额地租，然而，这一巨额收入被政府收归地方财政，被征地农民被排斥在外。

此外，我国征地补偿仅仅规定了对现有损失的补偿，对预期利益不作补偿，对承包经营权等财产权利也不作补偿。

在现行的城乡二元体制下，土地对农民来说不仅是一种财产权，它还承担着农民的就业和社会保障的功能，现行的征地补偿制度未起到明显作用。

（2）征地拆迁补偿制度缺失。

我国长期的城乡二元结构以城市优先发展为价值取向，导致农村及农民在资源及权利的配置上长期处于弱势，城乡存在双重标准。

城市房屋具有明确的权利属性及权利主体，在拆迁补偿方面能够得到具体落实;农村房屋存在权利属性的混合以及权利主体的虚置，即：集体土地财产权受到法律限制较多，处于事实上的不平等状态，集体土地产权残缺，且国有与集体土地财产权缺乏统一的价格评估体系，导致集体土地所有权被征收的补偿款远远低于邻近市区拆迁土地使用权被征收的补偿，土地增值利益没有在合理补偿中体现，进一步加大了城乡收入差距。

这一点王淑华（2011）已经有所论证。

虽然一些地方针对性地出台了农村征地拆迁补偿的办法，但是一般仅限于文件和政策，效力层次过低，不具有权威性。

（3）补偿方式单一，安置责任不明确。

我国农村土地征收补偿方式只有货币补偿和劳动力安置两种方式。

由于我国企业劳动用工制度的改革及企业生产经营的现状，劳动力安置的补偿方式难以实现，因此许多地方均采取货币补偿安置的方式。

虽然货币补偿是最重要的一种补偿方式，但是单纯的金钱补偿无法使失地农民真正获得安置、重新就业。

就前所述，土地不仅仅是重要的生产资料，还起到保障农民基本生活的功能。

农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。

当仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。

因此，只有解决了农民的就业安置问题，才是对农民最有效的补偿。

此外，《土地管理法》也没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。

实践中，房地产开发商和政府土地管理部门对此常常踢皮球，互相推卸责任。

（4）补偿金分配不到位。

按照《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补助费归地上附着物和青苗的所有者所有。

安置补助费支付给负责安置的单位（通常为农村集体经济组织）或个人，由其管理和使用。

这样笼统的规定，实际上造成了农村土地所有权主体的缺位。

同“公共利益”一样，“农村集体经济组织”也没有确切的内涵，这些法律概念的不确定性造成了对村委会或村民小组作为集团土地所有权主体地位的模糊，村委会、村民小组和村民之间之间的法律主体地位存在着交叉，导致利益关系错综复杂，造成土地补偿费被层层克扣，乡、村干部支配大部分征地补偿费用，最终导致大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益，使广大农民在土地征收补偿上的权利得不到保障。

此外，中央与地方在土地征收利益配置上的失衡，进一步刺激了盲目征地与滥征土地的普遍发生。

3、征收正当程序匮乏根据《中华人民共和国土地管理法》第46条之规定，“征收农村土地的决定做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。

土地权利人在公告规定期间持土地权属证书到土地行政主管部门办理征地补偿登记。

”以及“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10日内向土地行政主管部门提出。

确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。

”不难看出，我国现行的土体征收补偿程序规定都比较原则和空洞，虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道，实践中缺乏可操作性。

法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。

在救济方式的选择上，若农民对土地征收补偿方案存在异议，根据相关法律规定，其只能申请行政复议，缺乏司法救济程序。

二、国外土地征收制度的借鉴世界大多数国家和地区都建立了土地征收补偿制度，其不属于一般的土地交易范畴，而是政府的强制购买。

土地征收补偿是国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地而给予的补偿行为。

西方国家和我国港台地区大都承认土地私有制。

营利性的建设开发基本上都是通过土地交易市场完成，土地征收被严格限制在公共利益需要的范围内。

同时，土地作为最重要的私有财产，一直受到法律最为严密的保护。

从域外土地征收补偿制度的立法及实践来看，成功的经验主要有以下几个方面。

1、“公共利益”界定合理化国外对“公用利益”界定的不同情况。

例如，英国从目的性方面对公共利益进行界定。

如1965年生效的《土地征收条例》规定，只有为公用目的出发而利用土地的，才具有公益性，符合征收的实质要件。

美国对公共利益的理解比英国规定的宽泛，不仅包括征收行为的目的，而且对征收行为后果涉及权利人之外的多数人的都认为符合公共利益目的。

《法国民法典》将“公共需要”扩大至社会经济生活的各个领域，不仅包括公共大众的直接需要，而且还包括间接满足公共需要的领域，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要，在1977年，卫生健康、社会行动、文体、经济、城市规划等方面内容也纳入公共需要范围。

德国对“公共利益”的界定使用“社会福利”一词，由各邦自行界定“公共利益”的范围。

总的说来，大陆法系国家通常采用立法的方式对“公共利益”作出解释，而英美法系国家则在司法过程中由法官结合具体的案情，对抽象的“公共利益”进行具体解释。

2、补偿标准和补偿范围科学化世界上大多数国家都采用了市场价格法进行征收。

英国的基准价格是被征收人受损利益的市价，在实务中，被征收人往往还能得到10%的额外补偿。

德国也是以被征收土地损失的市场价格为准，即通常情况下的交易价格。

法国也是以市场价格为基准，通常由专职的的公用征收法官裁定。

日本的《土地征用法》规定以公平合理的交易价格为准。

在补偿范围上，美国站在充分保障公民财产权的高度，对直接的、现实的损失和有证据证明的可预期利益的损失都作出充分评估，主体方面同时考虑财产所有权人和财产利益相关人。

日本征收补偿包括直接损失和部分间接损失;种类包括所有物资损失和特定的精神损失。

此外，对未来不确定的损失也在合理考虑范围内。

台湾地区的《土地征收条例》也对损失的类型的进行了专门的规定，主要包括：一是对土地被征收的直接损失;二是征地带来的建筑改良物及农作物的损失;三是征地造成的土地改良物的损失;四是合法的营业损失。

3、补偿方式多样化国外各国在补偿方式的选择上，除了货币补偿，会根据具体情况辅以其他的补偿方式。

例如，德国根据被征收人的申请，可以给予现物补偿，主要适用于重置生活的需要，如替代地补偿、同等条件住宅补偿等。

法国法律根据征收对象的不同，规定了给予实物补偿的三种特殊情况，包括对商铺、生活用房、家庭耕作土地的征收”。

日本的实物补偿规定了替代地补偿，具体种类包括耕地开发补偿、宅地开发补偿、迁移代办补偿和工程代办补偿、现物给付等形式。

既满足了土地整体规划利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。