关于沿海经济带重点园区管理体制改革的建议

2016年4
月刊
【摘要】开发区的管理体制最初是在计划体制之外培育生长起来的，经
过几十年的发展，既取得了令人瞩目的成绩，也创造了不少成功经验。

但是，随着改革的不断深入，市场环境的变化，园区现行管理体制已不适应不断完善的社会主义市场经济体制，只有抓紧破解，才能为园区注入新的发展动力，才能推动沿海经济带稳步健康发展。

【关键词】开发园区；体制机制；改革；建议目前，沿海经济带重点园区发展越来越快，数量也越来越多，但是，经过大量的调查研究发现，园区现行管理体制已不适应不断完善的社会主义市场经济体制，只有抓紧破解，才能为园区注入新的发展动力，才能推动沿海经济带稳步健康发展。

一、沿海经济带重点园区管理体制存在的主要问题
（一）重点园区布局不尽合理从园区的区域分布来看，沿海经济带重点园区分布不均衡；从园区的产业布局来看，园区产业布局趋同性明显；从园区的层级结构来看，存在“园区套园区”现象；从重点园区内功能区布局来看，功能区互相包含，不仅造成行政资源的浪费，而且内耗大，成本高。

（二）重点园区与地方政府及其部门关系不顺
沿海经济带重点园区与属地政府之间职责划分不清，行政区与重点园区争权夺利，出现责任盲区。

对重点园区放权不到位，授权不彻底。

（三）重点园区管理机构设置不够科学一是管理机构设置混乱，难于统一管理。

二是管委会在设立之初，不顾自身实际，过早地承担部分社会管理职能。

三是管委会的管理模式过早
“政府化”。

四是管委会管理机构调整滞后。

（四）重点园区人事管理政策落实不到位，用人机制僵化滞后人事档案封存制度落实不到位，灵活的薪酬制度没有广泛建立起来，与现行社会保障制度有效衔接机制尚未建立。

（五）重点园区缺乏独立财政权，融资和资金出现诸多困难
一些重点园区不具备财政体制上的独立性，对某些收入不能行使独自的调控权，也不能对园区基础设施投入资金进行统筹使用，更不能通过调整赋税政策来促进园区发展。

（六）上级政府对重点园区缺少统一有效考核管理
当地政府没有建立对园区的综合绩效考评制度，缺少统一有效的考核管理办法；没有建立包含执政能力、园区经济发展等内容的园区领导成
员考核办法；缺乏对园区宏观协调、
动态管理的手段。

二、沿海经济带重点园区管理体制问题成因
沿海经济带重点园区管理体制问题的产生，既有相关法律和规划等
顶层设计不完善的原因，也有社会各方对重点园区认识不到位的原因。

（一）缺乏科学有效的园区规划
沿海经济带的一些园区没有制定科学合理的总体规划，不仅给园区和企业造成一定的损失，也对政府的公信力造成损伤。

（二）促进重点园区开发建设的法律规范不健全
由于国家尚未就沿海经济带以及其开发区统一立法，地方立法则显得尤为重要，重点园区管委会的行政主体资格尚处于不确定状态。

（三）社会各方对重点园区的认识不到位
当地政府对上级政府提出的相关政策不掌握不到位，对重点园区管委会的体制机制没有给予足够重视，不能根据重点园区不同发展阶段的需要及时调整体制机制。

三、进一步完善沿海经济带重点园区管理体制对策
（一）调整行政区划，重新整合行政资源和发展要素
一是对现有重点园区规划进行评估整合。

重新清理整顿现有各类园区，合理布局园区，明确园区产业定位，使园区真正起到带动区域经济发展的引擎作用。

二是按照经济区划调整行政区划，解决重点园区发展瓶颈问题。

根据重点园区不同的发展阶段，及时调整行政规划，重新整合行政资源和土地资源等发展要素。

三是抓住政策契机，科学筹划，积极争取建立自由贸易园区。

（二）创新完善重点园区领导体制，建立和完善科学、统一、高效的决策、协调和执行机制
一要强化沿海经济带开发建设领导小组的领导和协调职能，建立具有高度权威的议事决策机制，加强对沿海经济带规划、开发和建设工作的统一领导、统一决策、统一部署。

二要充分发挥当地沿海办的日常协调和指导作用，建立强有力的指导和协调机制。

（三）与转变政府职能和简政放权相衔接，赋予重点园区相应管理权限，将重点园区打造成经济开放开发主体
一是当地政府应向各重点园区管委会下放市级经济管理权限；省政府垂直管理部门应向重点园区管委会下放有关管理权限或派驻有关机构。

二是根据发展阶段和实际需要，赋予重点园区相应的经济社会管理权限。

三是理顺省政府垂直管理部门、市政府各部门与重点园区管委会之
间的职责关系。

四是当地政府对授权不充分的重点园区，
要完善审批代办服务制度；对授权比较充分的重点园区，要完善“一站式服务”和“一个窗口对外”的集中管理模式。

五是坚决制止权力回收、权力逆向流动的倾向。

六是对下放权力的规范运行做好指导、协调和监督工作。

（四）完善财税管理体制，做到财权和事权的相对统一
对于已经具有一级财政和税收管理职能的直管园区，按照事权和财权统一的原则，进一步明确园区财政收支范围，逐步实现财政税收合理分成制度。

按照事权和财权统一的原则，明确园区财政收支范围，逐步实现财政税收合理分成制度。

对于尚不具备条件独立授予财政权限的托管园区，应实行相对独立的财税核算体制，享受适当的财税留成。

（五）因时因地制宜，合理选择管理模式
首先，不同类别的重点园区选择不同的管理体制。

直管园区应逐步由经济区向一级行政区过渡。

托管园区应在承担重点园区规划、开发、建设等经济管理职能的基础上，待条件成熟后行使社会管理权限。

其次，科学设置工作机构。

管委会按照建立机构精干、办事高效的大部门制的要求，在机构编制部门核定的机构总额内，自行设置事业单位，自行设置工作机构，配置工作职能。

再次，重点园区要落实政企分离的开发模式。

园区管委会作为管理主体，只负责行政管理事务，主要提供公共服务，不直接参与经营；采取项目制和企业化运作，开发事务由独立的开发公司承担，园区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让。

（六）创新重点园区人事管理制度，构建选人用人新机制
一是落实重点园区人事管理权。

主要包括用人自主权、薪酬制定权
和编制内的领导职数确定权等。

二是机构编制实行“控制总量、盘活存量、搞活增量”的动态管理机制。

即按照精简、统一、效能的原则，管委会在规定的内部机构限额内，自行确定机构名称和主要职责。

三是建立灵活的
选人用人制度和有效的激励机制。

如吸引力强的关键人才引进机制、
公开选拔的人力资源配置机制、特殊人才职称的直接认定机制、灵活的薪酬制度、优秀人才区内外自由交流机制等。

（七）分级分类开展绩效评估，完善重点园区考核奖惩机制重点园区应完善园区绩效评价制度，建立园区“能进能出”的动态管理机制，实行绩效管理制度，业绩与政绩紧密结合，将考评结果作为决定园区资格、薪酬调整、职务变动、人员去留等的主要依据。

分层分类开展绩效评估，以最大限度调动领导干部和工作人员的积极性。

（八）健全重点园区开发建设法律制度体系
应有效行使地方立法权，抓紧研究制定适用区域内重点园区的地方性法规和地方政府规章，进一步明确重点园区管理机构的法律地位、执行主体资格、管理职能和管理权限；明确沿海经济带重点园区管委会的行政主体地位，创新行政执法体制。

同时，建立和完善重点园区联席会议制度和信息共享制度，形成重点园区之间、重点园区管委会与地方政府之间的交流与合作长效机制。

作者简介：
孙莹，辽宁行政学院公共管理教研部教师，辽宁省行政管理学会常务理事、办公室主任。

关于沿海经济带重点园区管理体制改革的建议
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孙莹
（辽宁行政学院，辽宁沈阳１１０１６１）
财经
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