基层民主制度创新比较研究_以温岭_省略__到制度内人大参与式决策实践为例_张滨辉

基层民主制度创新比较研究
———以温岭制度外“民主恳谈”到制度内人大参与式决策实践为例
张滨辉，李
坚
（1.中共浙江省委党校党史党建教研部； 2.浙江大学社科学院，杭州，310012）
摘
要：十七大报告第一次在党的全会上将基层民主自治制度上升为党的四种民主治理制度形式之一。

强调指出
：“要以扩大党内民主带动人民民主，以增强党内和谐促进社会和谐。

”本文试以台州温岭10年基层民主实践创新到制度内人大参与式协商民主决策进行比较，对执政党新时期民主制度、领导体制建设进行疏理和总结，进一步促进基层民主与执政
党民主制度互动，为党的基层民主制度建设提供实践和理论依据。

关键词：基层民主；制度创新；比较研究中图分类号：D267.2文献标识码：A 文章编号：1671－0681（2011）01－0066－04作者简介：张滨辉，男，中共浙江省委党校党史党建教研部教授；李坚，浙江大学社科学院教师。

收稿日期：2010－11－29
2007年10月，党的十七大第一次将基层民主自治确定为社会主义的四种民主制度形式之一，
并突出的强调“人民民主是社会主义的生命”。

浙江、温岭自上个世纪末开始探索以“民主恳谈”为载体的制度外民主创新，并逐步地形成制度内的人大参与式民主协商制的决策及实践。

温岭基层民主自治从制度外到制度内的民主形式，为探索执政党的执政方式、领导方式、党的民主以及党内民主建设提供了新鲜的确有成效的理论和实践。

一、温岭“民主恳谈”—
——制度外的草根式协商民主制度创新
1983年温岭市创办了全国第一个股份制合作企业，依靠市场经济的先发优势和私有经济的强劲驱动经济和社会事业快速发展，已成为浙江省经济活跃、发展最快的市县之一。

温岭面积920平方公里，辖11个镇5个街道，人口116万。

2008年国民生产总值478.55亿，财政收入45.5亿，地税23.4亿，城镇居民人均收入24125元，农村人均收入10354元，人均生产总值40878元。

温岭人民在搏击市场经济的实践中逐渐走出了传统的小生产意识的藩篱，孕育出了自主、竞争、平等、公开以及民主等符合市场经济基本规则的新观念，并不断渗透和延伸到现实政治生活领域中。

1、传统工作方式的新尝试———群众、干部面对面的“民主恳谈”
20世纪90年代随着温岭民营经济高速发展，人民群众对政府营造市场环境提供公正、有效的政府公共服务提出了新的要求，而传统的领导观
念和领导方式使政府与群众之间总是隔了一道心理和制度上的藩篱。

这种在社会公共服务制度与经济社会市场化配制及财富分配等方面存在的问题，使农村基层矛盾不断增加。

1999年8月，全省进行农村、农业现代化教育。

台州市委确定在温岭的松门镇采取用一种干群面对面沟通的教育形式，当时取名叫“农业农
村现代化建设论坛”
，这种在农村多年不见的干部群众面对面平等的交流方式，出乎预料地获得了群众的认同。

当年就在松门连续举办了四期，参加群众达600多人，群众提出110件在党、政、干、群之间长期存在的问题和矛盾，基层政府当场解释、答复了84件，承诺交办26件。

民主革命和解放初期的传统的工作方式方法在解决市场经济高速发展中产生的社会基本矛盾，取得了长期官本位权力贯性所难以解决的奇效。

从革命党到执政党的转变，计划经济到市场经济的转变，执政党的执政方式、领导方式也必须相应地转变。

而传统的不变的密切联系群众、执政为民的理念和方式却有效的解决了这一矛盾。

政府与基层、干部与群众这种多年不见的面对面恳谈，即是市场经济条件下党的传统的工作路线的复苏和觉醒。

2、草根民主的制度性构建———基层群众自治制度
1998年11月4日，九届全国人大第五次会议
正式颁布修改后的《村委会组织法》
，以法律的形式明确了农村村民委员会的三自（自我管理、自我教育、自我服务）四民主（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的基层民主自治制度。

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与全国人大颁布的基层组织自治制度相应要求，1999年底温岭市委逐步的加快推广了松门的做法，各乡镇出现了形式多样名目繁多的“民主沟通”、“民主对话”、“村民民主日”、“民情恳谈”、“农民讲台”、“民情直通车”等。

政府干部与群众的这种平等、公开、定期、交流、协商的方式，给新农村工作带来了新的生气。

2000年8月，温岭市委在松门镇召开了现场会，将这种方式统一称为“民主恳谈”，并将活动范围由镇村两级向非公有制企业和其他政府部门推广。

2001年5月，台州市委中心组学习会对温岭的“民主恳谈”作了高度评价并决定把“民主恳谈”作为推进民主政治建设的一个统一名称在台州加以全面推广。

这一时期前后，2000年8月21日、2001年6月12日、2002年10月9日，温岭市委先后对“民主恳谈”进行总结和推广，颁发了中共温岭市委《关于在我市非公企业开展“民主恳谈”活动意见》，中共温岭市委《关于进一步深化“民主恳谈”活动、加强思想政治工作、推进基层民主政治建设的意见》等一系列文件。

新时期执政党执政观念、方式的转变，以“民主恳谈”为契机的突破，获得了传统领导方式很难获得的良好效果，并被理论界誉为“21世纪中国基层民主政治建设的新曙光”。

当民主执政方式、观念的大门被打开之后，温岭基层政权组织在进一步探索以民主的方式加强改进农民思想政治工作的同时，努力向基层民主政治制度建设方向的深化。

这一时期全国人大颁布的村委会组织法，又为民主恳谈开辟了进一步在农村基层拓展草根式民主的空间。

“三自”“四民主”制度上的规范成为镇、村和市政府职能部门重要事项决策的必定程序，成为人民群众的参与、管理并监督基层社会事务的民主制度平台。

3、“民主恳谈”在实践中的成效———沟通、服务、和谐、民主
经济社会的市场化发育以及传统的文化精神，孕育了“民主恳谈”这棵奇葩。

民间的这种草根式民主又促进了地方基层政府在社会治理进程中的一种观念和方式上的嬗变。

这种观念和制度上的变革，推动和加速了台州地区、民主政治制度重构的进程。

（1）平等、沟通、融合、协商。

市场规则及经济的高速发展使解决了温饱的人民群众对社会财富的分配、社会公正、政府的服务以及上升到民主意识、权力层面上的要求凸显出来。

而现实社会中这种不对称发展状况及产生的矛盾，使政党、政府、民众都在寻求一种方式和途径解决发展中出现的问题。

“民主恳谈”这种革命时期就普遍使用的方法和方式，毛泽东在“七大”上称其为党的三大优良传统（密切联系群众），在执政后相当长时间里被淡化了。

当人们在市场经济和民主政治创新中重新恢复和使用这一传统时，却收到了奇效并使执政党的执政再现了活力。

干部与群众、政府与人民，在平等的视角关系下进行双向的平等交流，在交流和恳谈中人民的国家主人地位意识和观念彰显，政府干部的公仆意识服务理念更加明确，主人与公仆间的交流使社会的基本矛盾缓解，消除疑虑、隔阂和不满。

情感和信息间的沟通，使党、政、民关系逐步融洽。

（2）理念、职责、服务、作风。

“民主恳谈”形式的创新主要来自于两个方面的因素，其一是经济社会高速发展以及由此产生的社会基本矛盾及人民对民主、公平和正义的渴望；其二是地方政府感到传统的治理方式难以解决与广大基层群众的沟通、联系和融合。

地方政府面对大量现实问题感到压力，并被迫寻找一个新的方式来解决社会基本问题。

基层“民主恳谈”解决的是执政党的干部职责、权力、义务、理念及定位；解决的是党的干部是国家公仆、人民公仆的意识及定位；解决的是长期以来高高在上的传统治理观念和方法的变革，它以制度形式进一步转变领导方式和领导作风。

这些方面的改进和转变，又使干部和群众进一步的感到“民主恳谈”对提高领导的执政能力、转变领导作风、增加执政绩效是一个巨大的推动。

（3）疏通、疏导、稳定、和谐。

市场经济进程中新旧体制的转变和调整，农村中的各类社会矛盾呈现新的特点。

在制度、体制、机制、观念、意识、定位、职责、权利都相应地存在着一些不完全适应的方面，这些矛盾需要沟通、疏导和交流。

“民主恳谈”从试验到试行，从局部到普及这一制度性恢复和创新给农村社会的和谐发展带来了生机。

很多基层矛盾通过党政之间的交流沟通，通过各方面利益群体的协商得到了有效解决。

经济社会发展中存在的利益矛盾冲突，通过制度上的变革创新，解决了闭塞、隔绝和对立状况，使社会经济民主有效的运行，促进了社会的稳定。

（4）民主、民智、民风、民享。

“民主恳谈”前提就是民主，让人们有充分表达意见、建议和思想的权力、途径和制度。

初期的民主恳谈大多是群众就个人、家庭、生活、工作等具体问题发表意见，试图通过恳谈解决问题。

随着恳谈的深入及在实践中的效果，群众在表达个人、家庭诉求的同时更多地转向了社会性问题，如教育、环境、治安、投资、基础建设、民风、社会风气及与政府执政相联系的更广泛范畴。

“民主恳谈”提升了群众的民主意识和观念，启发了民智并投入到对社会的治理、维护、稳定等多方面。

民众在这一过程中享受到民主给民众带来新的经济和政治生活。

民主促进了民生，政府也更多的从这一进程中提高了执政素质、理念、意识和能力，政府在人民的参与和监督下更有效地服务于这个社会。

2003年，温岭的“民主恳谈”原创性基层协商民主荣获第二届“中国地方政府创新奖”。

被誉为“中国21世纪基层民主政治建设的一道新曙
光”。

二、参与式协商民主———从制度外到制度内人大政府预算的创新和实践
温岭基层民主政治建设随着实践的发展，从村民自治、两新组织创新（新经济组织、新社会组织）、政府与群众对话、恳谈，基层草根式的制度外民主已不能满足人民的民主要求和地方政府行政运行机制的发展。

2005年始在温岭市人大的支持下，温岭的新河镇、泽国镇开始探索将“民主恳谈”引入乡镇人大预算审查监督程序。

人大是地方最高权力机构直接对广大选民负责，是制定地方法规、制度、决策、监督的主体。

预算是人大、政府管理社会经济事务，实现宏观调控的重要手段，在地方管理中人大行使“人权”、“事权”、“财政”的决策职能。

温岭从民主政治建设的实践中，最先选择从人大预算到公共预算的入口进行。

而将党直接推荐干部、人大任命政府干部，以及政府对地方事务的管理、人大实行监控、监督放在后续跟进。

（1）参与式预算改革———民主制度创新的切入点。

与人民群众最直接的政府行为就是地方财政预算和公共预算。

公共预算最直接的承载体就是广大民众。

2005年温岭市将新河镇、泽国镇民主恳谈参与式预算的民众协商模式列入市人大预算审查监督程序。

其主要内容包含：其一，群众积极参与的预算草案初审；其二，人民代表大会审议与批准预算草案；其三，预算执行与监督部分。

由人民群众积极参与的“参与式的预算”，最大亮点就是将以往由政府封闭式预算向群众参与的开放式预算转变，“民主恳谈”由个体到群体由分散到集合由沟通疏导到参与决策监督。

人大代表和普通群众实质性参与政府年度预算审查，对政府的“花钱计划”、“项目安排”、“社会性治理”提出意见，并促成预算的修正和调整，达到对预算实质性监督，使社会经济、政治更加和谐有效地运行。

民众以及人大代表制度上的参与是“中国基层公共预算改革的重大突破”，不仅填补了国内在预算编制中实现参与、协商、监督三者结合的空白，而且对促进基层民主的实质性扩大，推动社会整体的民主政治发展具有重要意义，是执政党科学执政、民主执政、依法执政的实践和创新，是执政党还权与民、还利与民的具体作为。

（2）“民主恳谈”制度构建———创新、深化、发展。

在新河、泽国参与式预算实践中，不断在程序、方式、方法内容上加以探索创新的基础上，2008年温岭市人大将参与式预算改革进一步引向深入，并从两个镇推广到新河、泽国、箬横、滨海、大溪、松门六镇，预算占全市乡镇财政资金80%以上，同时从乡镇一级延伸到市一级。

从乡镇到市一级的参与式预算实践，首先选择了与民众联系最广泛密切的市交通局、市水利局进行参与式协商民主，并对城市建设规化局、科技局、计生局部门预算进行专题审议。

2009年1月温岭市人大在历时一年半、八易其稿的基础上经主任会议研究，出台了《关于开展预算民主恳谈、加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、制度化、法制化轨道。

（3）“民主恳谈”制度创新———宣传、普及、推广。

目前，温岭市从乡镇到市政府部门逐步的参与式预算民主恳谈在总结经验、寻找规律的同时以电视专栏、报纸专版、温岭人大网专题等形式，对民主恳谈的制度建设进行深入报导，让民众更多的了解参与式民主恳谈的内容、形式、实质、效果，在民主恳谈的制度外、制度内互动过程中，人大、政府将“征询式”、“问询式”、“通报式”、“质询式”等多种方式逐步引向人大政府的工作实践。

基层的“民主恳谈”同人大常委会决策重大事项相结合，形成人大常委会审议、决定和监督重大事项制度机制。

多方面多途径的听取群众的意见、建议并自觉接受其监督。

同时在党、人大、政府的信访、公安等多方面工作采取恳谈的形式，形成沟通、互谅、理解、协调的工作氛围和环境。

民主的价值理念一旦真正在实践中找准定位和切入点，确实给党政工作带来新的气象、活力、生命。

2007年温岭参与式预算高票入选全国“十大地方公共决策实践”。

2008年，温岭公共预算改革的乡镇实践进入中国改革开放30年创新案例120个候选名单。

2009年5月，第十九届全国人大新闻奖评选中，报道温岭市“参与式”预算审查改革的通讯《公共预算改革：泽国的“N”个第一》和摄影作品《部门预算民主恳谈》同时分获一、三等奖。

从乡镇、县市及台州的“民主恳谈”与人大政府的参与式预算正在制度规范的实践中不断深入、创新、普及和推广。

三、党内民主与社会民主创新比较研究
本文讲的党内民主更多的是从观念、制度、程序、规范的角度来论证。

作为一党长期执政的党还必须论及执政的权力构架、执政党与参政党、社会民主或基层民主的关系。

党的功能、定位、执政、效率及合法性都应是研究党内民主应有之意。

社会民主思考研究的起点应始于基层民主、基层民主自治、各民主党派、新经济组织、新社会组织以及他们与党执政的关系。

在疏理党内民主和社会民主这既是同一主体又是不同层面的民主政治建设的同时，二者之间的关系及相互影响、运动、协调、共生成为作者要深入思考的结点。

寻找党的民主建设，其切入点、结合点并初步的对党内与党的民主建设进行理论和实践的推演及总结是十分必要的。

1、党的民主价值理念到党内民主制度建设的实践
1921年中国共产党成立至今，“民主”就一直
是指导党的建设的最基本理念和原则。

但在实践中真正用民主的方法、制度来构建科学的党却是一个长期的探索过程。

在改革开放新时期即党长期执政的历史条件下，台州党代会常任制的探索和实践，（台州、椒江党代会常任制将另文专门论述）逐步地推动了党的民主价值、理念、原则向党内民主议事、决策、监督、考核等制度建设的步伐。

警惕并努力地防止在一党长期执政条件下，党政权力的非理性化的高度集中；防止党内既得利益集团对公共权力的蚕食（侵吞）；防止权力体制的僵化与私有化，执政党党代会常任制的探索在实践中用制度来限制和消解这一难题，从而加强党的执政能力，提升全党的综合素质，保证党的科学、民主、依法执政。

党代会常任制的恢复和创新将不可逆转，并不断深入和推广。

2、党内民主到党外民主的实践
党内民主建设是一个党科学性、生命力、执政力的基本保证。

中国共产党从革命到执政，从把民主作为方式、方法和手段策略到将其升华为民主制度、目标和方向，这是一个巨大的历史性进步。

同时，党内民主建设也应放在党的民主建设的更大范畴去思考和解决问题。

党的民主除党内自身体系的民主建设外，还包括党同各社会团体、各民主党派、各种新经济组织和新社会组织以及地方基层民主自治这些组织团体机构之间关系的定位、功能、职责和运行。

作为一党长期执政的执政党除自身民主政治建设的科学构建，还必须将党的民主政治建设与社会民主、人民民主、公民社会等不同的社会运动体系相协调、相融合，以形成整体的民主意识、理念、环境、制度。

党内民主的善治就应内含着党的社会民主建设，党代会常任制和党引导推动的党政、政社间的“民主恳谈”，党内民主到党外民主建设，执政党在其中起到引导、引领、带动、推动和协调的根本性作用。

3、社会民主推广、普及与党内民主的构建、升华
民主应是国家、社会、群体的集合概念范畴，任何单一或局部的民主都是不完整、不可持续的，国家的民主含义应包括社会民主、人民民主、社会民主制度等整个系统。

政党是国家的一个政治组成部分，所以民主国家要求其范围内的政党也必须民主，特别是一党长期执政的党必须是民主的，是与国家民主同步的。

换一种说法，是一个民主科学的执政党必须建设一个民主科学的国家，并服从和服务于这个民主国家。

温岭以及台州地区在市场经济发育中，不断地提升和扩展人民民主，加强村民自治条件下的两委会和谐建设，加强乡镇、市政府与民众的恳谈、协商、参与和决策，人民整体的民主意识观念的提升，人民民主实践的制度性创建和深化，为执政党基层民主政治建设，党内民主和党的民主建设奠定了厚重的社会和人民基础。

社会民主的进步促使、监督和保证了党的民主政治建设的有序进程。

国家、社会、人民民主的科学建设，使政党的民主建设有了人民、社会和经济、文化的综合性条件保证。

4、党内民主引领、推动人民民主建设
党的民主和党内民主，特别是一党长期执政的政治民主制度，对民主国家建设是根本性的。

党和国家或者说是国家和党在当今政党政治的民主政治社会进程中二者互不分离、相互运动、相互作用。

十七大党的报告指出：“党内民主是增强党的创造活力，巩固党的团结统一的重要保证。

要以扩大党的民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。

”［2］
其一，政党政治主要是指：“中国共产党坚持和完善人民代表大会制度；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；民族区域自治制度以及基层群众自治制度。

”的中国社会主义民主政治制度。

中国共产党的引领、推进、协调作用是实现这一政党政治的基本前提、基础和保证。

它更多的体现在政治理念、政治制度、政治路线、政治方针的科学化和善治方面起到带动作用，是座标、表率和方向，对整个国家社会起了凝聚、团结和带领的功能作用。

党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命。

其二，人民民主是社会构成的经济、政治、文化和社会传统基础，是执政党离不开的基本要素。

温岭、椒江以及台州从基层“民主恳谈”、“新经济组织”、“新社会组织”、“党代会常任制”的实践深化和制度创新，使其民主的社会基础以及民主制度处于一个共融的协商的状态。

这种制度的创新和实践又反复地推动社会民主进程的有序运动，使执政党的执政合法性、科学性、持续性和有效性得到彰显，并给更大范围的民主政治建设提供了借鉴、经验、教训和样板。

其三，党内民主与社会民主共同性协调运动。

民主的整体性价值判断，使党内民主与社会民主必须形成一个整体。

党内民主从价值理念到制度规范的实践探索过程，也是社会民主、人民民主的发展过程。

人民民主保证、监督和制约了党内民主的制度化科学化进程，党内民主的理念、制度科学化又引领、引导、推动和带动了社会民主。

中国共产党执政60年，改革开放30年，党的民主制度以及社会主义民主制度建设，将进入新的历史发展阶段，台州、温岭、椒江党内民主及社会基层民主实践无疑为其提供了一种创新范式。

（责任编辑杨文杰）。