农村集体经济组织成员权研究

农村集体经济组织成员权研究

“三农”问题一直是中国政治、经济、社会建设的核心问题。农业生产水平和效益能否持续提高、农村物质和精神文明建设能否持续进步、农民权益和意愿能否得到尊重和实现，对中国政治局面是否稳定、国民经济能否健康发展、社会是否和谐具有直接的决定性的影响。对此合作化、公社化运动的失败教训和家庭联产承包责任制的成功经验已从正反两面为我们提供有力证明。“一切的问题都是人的问题”，“三农”问题之核心同样在于农民问题。

唯有农民意愿表达顺畅、诉求实现充分、权益保护有力，农民问题才算得到解决，从而农村和农业问题才有解决的希望。在中国最庞大的且原子化特征明显的人口群体与中央集权制的政府之间，需要一个完善的组织体充当“桥梁”，将特定区域内的个体农民组织起来，代表农民个体向国家表达诉求、索取资源和权益、寻求保护，减轻国家同时面对亿万分散个体的工作负担，提高国家与个体农民之间谈判效率、降低沟通成本。对这一“桥梁”的选择，基层政权组织、农民专业合作化组织、村委会和村民小组均有其不适宜性。在此背景下，一直备受忽视的农村集体经济组织逐步走进我们的视野。

当下我国急需强化农村集体经济组织制度建设，仍然基于“一切的问题都是人的问题”这一客观规律，其中最迫切的还是集体经济组织成员制度建设。在成员制度中，基于人的逐利天性，成员权利制度无疑是相关主体的核心关注点。遗憾的是，包括成员权制度在内的我国农村集体经济组织整体制度建设目前仍相当滞后、不受重视，理论界对相关问题的争议和分歧亦颇多。本文从上述背景出发，以农村集体经济组织成员权为关注点和切入点，分以下几部分进行研究，以期为我国农民问题乃至“三农”问题的解决贡献绵力：第一章首先关注成员权的组织基础。

农民集体作为我国农村土地所有权主体的地位是长期不变的，否则会动摇社会主义基本所有制。但由于目前农民集体制度和实践中的缺陷，导致集体经济运营效率较低、集体财产流失严重、权益受侵害频繁。对于解决措施，本文认为农民集体自身的实体化和法律人格完善在近期内可行性不大，必要性亦不强，在其继续保持虚化的前提下可通过完善农民集体权力与意志代理制度促进农民集体利益保护。对代理主体的选择，基层政权组织和农民专业合作化组织均有其不适

宜性，代理权之争就变成基层社区自治组织与农村集体经济组织之争。

代理权之争得出最终结果的必要前提之一是农村集体经济组织要如同基层社区自治组织一样内涵和范围明确，而当前我国理论和实务界对此的看法仍相当模糊和混乱。本文认为当代中国农村集体经济组织应采狭义界定，是农村合作经济组织的下位概念，独立于基层政权组织和基层社区自治组织，范围上限于村一级和村内一级，并以村内一级集体经济组织为主。在行政力量逐步撤离农村，“政社合一”时代真正终结等社会背景下，为使基层社区自治组织符合其角色定位、高效专注履行应有职责，鉴于其过去承担农民集体经济代表权的效果欠佳、认可度较低，同时基于笔者对立法者真实意图的判断，本文认为现阶段应明确农村集体经济组织对农民集体的优先代理地位，未来条件成熟时应进一步确认其唯一代理地位。当代中国农村集体经济组织具有社区性、对农民集体的代表性、职能和宗旨的多元性和复合性、公权力色彩与市场主体性质并存等特点。

农村集体经济组织在性质上并非企业法人，但又存在赋予其法人资格的必要性和可行性。在无法将其归入现有任一非企业法人类别的情况下，本文认为立法应为其和村委会新设“基层自治组织法人”之分类，在同一农村社区范围内构建农民集体为虚位化所有权主体，村委会负责政治、社会事务，农村集体经济组织负责经济事务，分工配合的稳定三角形结构。第二章开始关注成员权的内涵，包括权利主体、权利定义、性质、特征和具体内容等。农村集体经济组织成员与基层社区自治组织成员不能混同。

应以自然人为唯一成员主体类型，同时承认“户”为成员权利行使和义务履行的基本单位之一，法人及其他非法人组织不能成为集体经济组织成员。不应对成员施加年龄或民事行为能力限制，以保护其基本保障权益。接下来在探讨了一般意义上的成员权的内涵、性质的基础上，结合集体经济组织的特点，界定了当代农村集体经济组织成员权的内涵，认为其性质上与其他类型成员权一样，不应被完全划入身份权、财产权或混合型权利，而应属“成员权（或社员权）”这一独立权利分类，其具体性质过去以身份权为主，未来有可能以财产权为主，但需多种因素配合。现阶段成员权性质呈现出综合性、多样性和分阶段性，发生阶段性变化的主要原因是土地使用权的取得。

接下来探讨了成员权的特点及其与一般意义上的成员权、基层社区自治组织

成员权、股东权、建筑物区分所有权中成员权的区别。最后探讨了成员权的内部构造，认为应划分为财产性权利与服务于财产性权利的权利两大部分，并探讨了各子权利的内涵和性质。第三章集中探讨了成员权的取得和丧失。本章前半部分提出在成员权取得和丧失判断标准立法无法被现有任何一部立法所全部吸纳，由全国人大对其进行专门立法存在困难，通过颁布《农村集体经济组织法》附带解决这一问题的条件尚未成熟的情况下，为应对实践迫切需求，全国人大或其常委会应先授权国务院制定《农村集体经济组织成员资格办法》，以缓解现状，保持立法灵活性，为未来立法总结经验、预留空间。

本章后半部分在总结现有观点基础上，基于城乡关系、工农业关系彻底转变，以户籍制度改革为代表的城乡一体化改革全面启动，地域、产业间人口和资源流动从被禁止到被鼓励，农民阶层经济和权利意识觉醒、权益要求日趋多元化，农村集体经济组织的职能、农民集体财产及收益的功能、集体经济组织成员权的性质和权能从单一走向多元、复合化等时代背景，提出构建成员权取得和丧失判断标准应奉行保护少数弱势群体合法权益和尊重集体自治权并重、国家适度干预和尊重集体自治并重，保护个体基本保障权益和保护个体财产权益并重，促进农业生产经营、维护生产生活秩序的稳定与尊重个体多元化生产生活要求、促进地域和产业间人口和资源合理流动并重三大基本原则。在适度扬弃已有标准、加入新标准后，本文认为当前成员权的取得和丧失应实行综合性判断标准，以基本保障标准、土地承包经营权标准、集体自治标准为核心，户籍标准为辅助。基本保障标准最为优先、适用范围最广；土地承包经营权标准仅适用于有限情形，但在特定情形下优先于基本保障标准；集体自治标准劣后于前两种标准。最后探讨了支付集体规定对价的申请加入者、超生子女和非婚生子女、外嫁女、入赘婿、离婚或丧偶者、退休或退养回乡人员、长期外出经商或务工人员等成员权取得或丧失中的特殊情形。

第四章集中关注了成员权的行使和救济领域引发纠纷较多的核心性问题。在本章前半部分，对成员退出权问题，本文认为基于城乡一体化改革的需要和成员多元化生产生活追求，应赋予成员自由退出权，但为降低负面影响，成员退出请求应至少提前一年提出，退出时承包地应优先进行内部流转或由集体回购，对外流转应取得集体自治同意，宅基地则只能内部流转或集体回购。对土地承包经营