水资源管理的概念和理论

水资源管理的概念和理论

3．1．1 水资源管理的概念

关于水资源管理的概念，尽管使用范围比较广泛，但目前学术界尚无统一的规范解释。水资源管理是指水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织各种社会力量开发水利和防治水害；协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督、限制不合理的开发水资源和危害水资源的行为；制定使水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量。

随着社会人口的增多，经济的发展，水相对于人的需求供给不足，水具有了经济内涵，此时，人类面临的问题除了干旱洪涝灾害之外，还有水资源短缺。为了增加水资源供给，人类加大了水资源开发力度，在一定程度上缓解了水资源的供需矛盾，但同时也带来了新的问题：生态环境的恶化。目前，人类同时面临着干旱洪涝灾害、水资源短缺、生态环境恶化等多重危机，水资源管理必须解决这些问题。因此，现代水资源管理要求政府在实施公共管理过程中，首先应注重水资源及其环境的承载能力，遵循水资源系统的自然循环规律，提高水资源开发利用效率；其二优化配置水资源，在保障经济社会与水资源利用协调发展中，维护水资源系统在时间与空间上的动态连续性，使今天的开发利用不致损害后代的开发利用能力，并将保证基本生活用水的要求当作人类的基本生存权利；其三运用现代科学技术和管理理论，在提高开发利用水平的同时，强化对水资源经济的管理，尤其是发挥政府宏观管理与市场调节的职能作用。

3．1．2 水资源管理的目标和原则

水资源管理的目标为改革水资源管理体制，建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制；以《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）为根本，建立完善水资源管理法规体系，保护人类和所有生物赖以生存的水环境和水生态系统；以水资源和水环境承载能力为约束条件，合理开发水资源，提高水的利用效率；发挥政府监管和市场调节作用，建立水权和水市场的有偿使用制度；强化计划节约用水管理，建立节水型社会；通过水资源的优化配置，满足经济社会发展的需水要求，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。

关于水资源管理的原则，我国政府前几年就提出“五统一、一加强”，即坚持实行统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量水质，加强全面服务的基本管理原则。我国水资源管理应遵循的原则：一是水资源属于国家所有，在开发利用水资源时，应当实现经济、社会、生态环境效益最大化；二是水资源的开发利用要维护生态平衡，有利于改善和修复生态环境，有利于经济社会的可持续发展；三是要按照自然规律和客观规律办事，坚持兴利与除害并重，开发与保护同步，地表水与地下水、水量与水质统一，开源与节流结合，节流优先、治污为本；四是全面规划、统筹兼顾、综合利用，充分发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水的关系。

3．1．3 水资源管理的基本内容

兴修水利，历来是治国安邦的大事。我国从历史上就比较重视水的管理，只是在水资源开发利用的初期，社会需水量较少时，水资源供需矛盾不突出，水资源管理内容比较简单。随着人口的增长、经济社会的发展，需水量增加，开发利用水资源的规模和程度越来越大，水资源供需矛盾日趋尖锐，水资源及其环境受到人类的干扰和破坏越来越剧烈，需要解决的水资源问题愈发众多和复杂，并随着社会发展和科技进步，人们对水资源问题的认识也在发展深化，水资源管理的领域涉及到自然、生态和经济、社会等许多方面，内容非常丰富。

水资源政策管理是指为实现可持续发展战略下的水资源持续利用任务而制定和实施的方针政策方面的管理。在2002 年中央人口资源环境工作座谈会上，****同志强调：加强水资源的统一管理，提高水的利用效率，建设节水型社会，这是我国管理水资源的基本政策。

水资源综合评价与规划既是水资源管理的基础工作，也是实施水资源各项管理的科学依据。对全国流域或行政区域内水资源按照客观、科学、系统、实用的要求，查明水资源状况，在此基础上，根据社会经济可持续发展的需要，针对流域或行政区域特点，治理开发现状及存在问题，提出治理开发的方针、任务和规划目标，选定治理开发的总体方案及主要工程布局与实施程序。

在一个流域或区域的供水系统内，要按照上下游、左右岸、各地区、各部门兼顾和综合利用的原则，制定水量分配计划和调度运用方案，作为正常运用的依据。遇到水源不足的干旱年份，还应采取应急措施，限制一部分用水，保证重要用水户的用水，或采取分区供水、定时供水等措施。对地表水和地下水实行统一管理，联合调度，提高水资源的利用效率。

水质控制与保护管理，通常指为了防治水污染，改善水源，保护水的利用价值，采取工程与非工程措施对水质及水环境进行的控制与保护的管理。根据国务院确定的水利部“三定方案”规定：“按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟订水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见。”水质控制与保护管理是水行政主管部门的主要职责，是水资源管理工作的重要内容。

解决水资源短缺的一个关键问题就是节水。温家宝总理指出：“加强水资源管理,提高水的利用效率，建设节水社会，应该作为水利部门的一项基本任务”、“节水和治污，是解决水资源合理配置和永续利用的两个重大问题，也是加强水资源管理的两个关键环节”。国务院对水利部的“三定方案”规定其职责之一“拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作”。

我国是个多暴雨洪水的国家，历史上洪水灾害频繁。洪水灾害给人民生命财产造成巨大损失，对整个社会稳定和国民经济发展构成重大威胁。因此，制订防洪对策，防患于未然，并开展好雨洪水滞纳的利用，也是水资源管理的重要组成部分。

水资源规划、调度、配置及水量、水质的管理等工作，都离不开准确、及时、系统的自然与社会的水情信息，因此，加强水文观测、水质监测、水情预报，以及水利工程建设与运营期间的水情监测预报，是水资源开发利用与保护管理的基础性工作，是水资源管理的重要内容。

水资源管理组织和队伍建设是管理的基础和保证，协调调动管理组织和人员的积极性是保障实现水资源管理目标的动力。由于水资源的动态性特征，采取流域与区域相结合、区域与区域之间相协调的管理，能够发挥水资源管理的整体效应。

3．1．4 水资源管理的主要手段

水资源管理是在国家实施水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展战略方针下的水事管理。涉及水资源的自然、生态、经济、社会属性，影响水资源复合系统的诸方面，因此，必须采用多种手段，相互配合，相互支持，才能达到水资源、经济、社会、环境协调持续发展的目的。法律、行政、经济、技术、宣传教育等综合手段在管理水资源中具有十分重要的作用。依法治水是根本，行政措施是保障，经济调节是核心，技术创新是关键，宣传教育是基础。

（1）法律手段

法律手段是管理水资源及涉水事务的一种强制性手段。依法管理水资源，是维护水资源开发利用秩序，优化配置水资源，消除和防治水害，保障水资源可持续利用，保护自然和生态系统平衡的重要措施。水资源管理一方面要*立法，把国家对水资源开发利用和管理保护的要求、作法，以法律形式固定下来，强制执行，作为水资源管理活动的准绳；另一方面还要*执法，有法不依，执法不严，会使法律失去应有的效力。

（2）行政手段