包容性发展理念下社会基层治理的创新策略

包容性发展理念下社会基层治理的创新策略杨爱杰李强【摘要】包容性发展理念突出社会经济发展的目的在于以人为本。

积极推动包容性发展是深入贯彻落实科学发展观的内在要求和具体体现；是构建社会主义和谐社会的迫切需要。

运用SWOT 方法全面分析在包容性发展理念下对社会基层治理创新的优势、劣势、机遇和威胁，提出化解社会基层矛盾、提升社会基层治理的公共服务能力的方法和策略，推动社会基层治理向着“善治”方向发展，对和谐社会的构建、社会共识的培育、为社会基层治理的不断创新和完善提供有力支持。

【关键词】 SWOT 分析；包容性发展；社会基层治理服务群众的最前沿在基层，保持社会稳定的第一线也在基层；对涉及多领域、多部门、多群体的基层社会矛盾，可以用包容性发展理念和思路妥善处理，从而保持社会基本稳定，促进社会科学发展。

包容性发展理念下社会基层治理的创新，更加倡导全社会的积极参与、包容共享，消除社会各阶层之间的排斥，不断提升社会基层治理的公共服务能力，积极培育社会共识，不断完善治理方法和策略，使社会基层治理更加科学与合理。

一、包容性发展理念与社会基层治理2009 年11 月15 日，胡锦涛在亚太经济合作组织上发表题为《合力应对挑战，推动持续发展》的重要讲话，强调“统筹兼顾，倡导包容性增长”。

2011 年4 月召开的博鳌亚洲论坛年会的主题是“包容性发展：共同议程与全新挑战”。

博鳌亚洲论坛副理事长曾培炎指出，“包容性发展是所有人机会平等、成果共享的发展；包容性发展是各个国家和民族互利共赢、共同进步的发展；包容性发展是各种文明的互相激荡、兼容并蓄的发展；包容性发展是人与社会自然和谐共处、良性循环的发展”。

包容性发展是让全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会特别是成果的一种发展。

包容性发展的内涵所强调的是，以人为本、包容多元、成果共享、机会与权利均等、社会关系的和谐等。

在当前中国社会转型、社会利益关系复杂化、社会文化现象多元化和努力构建和谐社会的历史时期，涉及多领域、多部门、多群体的基层社会矛盾，需要用包容性发展的理念和思路妥善处理。

基层是指国家、社会管理体系中的最低层次。

县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企(事)业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性，因而，理所当然均应属于基层的范畴。

基层之所以成为基层主要不在于管理权力相对小些，而在于在各种治理体系中其特殊的地位以及由此而形成的与中上层性质上全然不同的治理模式。

[1]（P123）治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程。

[2]（P22）社会基层治理以治理理念为基础，是中国地方治理的基础，也是社会管理体系的重要组成部分；在社会基层空间范围内，依托执政党——政府——基层民众等组成的网络体系，发挥各组成要素间协调作用，调动各种社会力量，协同完成和包容性发展理念下社会基层治理的创新策略实现公共服务的提供和社会事务的管理过程，从而达到社会发展、公民权益受到保障以及面向公民需要服务的、积极回应诉求的富有创新的治理机制。

社会基层治理所涉及内容是与基层民众密切相关的各项事务，突出表现为社会管理及公共服务职能。

社会基层治理其实就是协调基层社会不同利益之间以及不同利益主体之间的矛盾、冲突；是社会基层各组成要素共同处理公共事务的一个系统与活动过程。

二、包容性发展理念下社会基层治理创新的SWOT 分析（一）优势(Strength)分析1.有助于尊重差异、包容多元，培育社会共识。

随着就业方式差异、利益关系和分配方式的多样化，人们思想活动的差异性、多变性明显增强，从而产生了分歧，使社会共识难于达成，这就要求在基层治理过程中，尊重差异、包容多元，充分挖掘和鼓励不同阶层、不同群体所蕴含的积极向上的精神，凝聚力量，最大限度地形成社会共识，使公共利益最大化。

包容性发展理念体现的是一种包容、共享的理念；是执政为民的需要；是法治社会的要求。

在这一转变进程中，包容性发展理念下社会基层治理，具有提高基层治理绩效、增进多元主体之间的包容、互信与合作程度和促进基层社会稳定等功能。

2.有助于提升基层治理的公共服务能力。

包容性发展理念下社会基层治理，更加倡导全社会的积极参与、包容共享，消除社会各阶层之间的排斥。

对当前社会基层治理存在的问题，提出用包容性发展理念，化解社会基层矛盾，不断提升社会基层治理的公共服务能力，在对话中协调立场，在沟通交流中化解矛盾，推动社会基层治理向着“善治”方向发展，使社会基层治理更加科学与合理。

对于发展不均衡和社会分化困扰的中国，包容性发展理念所传递的促进社会公正、保障公民权利充分实现、消除社会阶层之间的隔阂与裂隙、包容对待不同利益诉求与表达等基本价值无疑具有鲜明的针对性和强大的吸引力，对社会基层治理影响巨大。

（二）劣势(Weakness)分析1.利益诉求与表达渠道的不畅通。

利益的诉求与多元表达的渠道不通畅、信息不完全等所产生的相互隔阂问题，矛盾问题得不到妥善处理、民众的合理诉求得不到及时回应等问题将在很大程度上导致社会向着不稳定方向发展。

马克思说：“追求利益是人一切活动的动因，人们为之奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

”[3]（P187）利益诉求与表达渠道的不通畅，各种利益诉求没有凸显出来，各阶层的利益压力不能得到适当的释放，社会稳定的局面就难以维持。

表达是接受的前提，利益只有表达出来，才可能被接受；利益诉求表达渠道的缺失，就不可能使利益得到满足；而利益长期受到压制而无法得到解决，将会导致基层社会离心力的增强和社会凝聚力的下降。

近年来，我国群体性事件逐年增多，很大程度上就表明了基层社会各主体的利益诉求与表达渠道不通畅，利益诉求得不到充分的尊重和重视，找不到化解利益冲突的途径，所以才导致了人们寻求极端的方式来解决。

2.选择性治理的存在。

在基层治理过程中，会出现因利益关系处理与协调进行不当的取舍，从而陷入选择性治理的误区。

基层治理普遍存在任务的逐层分解、责任的逐层下压的治理格局，而压力机制往往也是基层动力源泉。

政绩考核普遍存在重GDP 而轻民生工程的投入、重大项目的建设而轻环保质量的提高等倾向的时候，不可避免会出现以利益看问题办事情，出现治理上的偏差；“权力部门化、部门利益化”，有益于自身利益的事就多管多做，于己不利就尽量不管不问，就会误导基层治理偏向“有选择性”的治理。

因为选择性治理的存在，在基层治理过程中，没有处理好民生与经济、服务与管理、发展与稳定等关系，将会导致社会的不和谐因素的增加。

因为选择性治理的存在导致的基层治理格局的不顺，没有体现公共精神、没有履行相应的公共职能及维护公共利益并促进社会公平正义，这将无助于和谐社会的构建。

（三）机遇(Opportunity)分析胡锦涛在庆祝中国共产党建党九十周年大会上的讲话中提出，“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定”。

[4]（P2）这是对公共治理进行的深刻诠释；是创新社会基层治理的新机遇期。

1.“四位一体”的参与式治理。

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“四位一体”的治理机制。

强调执政党为主导的公共治理，是社会主义建设的必然选择。

在当前矛盾凸现期，提出党的前瞻性领导，是对社会基层治理的现状、未来进行系统思考和审时度势的结果。

在基层治理过程中，党委政府积极引导和培育各类社会组织，发挥其整合社会利益，表达社会要求的功能；鼓励各类社会组织及个人参与到社会基层治理的过程中来。

参与式治理是试图弥补当前社会基层治理的不足；参与式治理对基层治理的善治起了极大的推动作用。

基层治理强调社会各主体的合作治理，参与式治理所倡导的不只是单一的政府或正式的组织参与管理，重视各种社会组织、公民个人参与到治理的过程中来。

2.协商民主的基层治理。

在社会基层治理过程中，社会基层的所有成员都有参与基层公共事务管理的权利，并就公共事务或者关系其切身的利益，或重大问题的事情，进行自由、公开、平等而理性地表达意见和协商，以最大限度达成共识或者形成决策的过程。

协商民主在中国虽然表现为多样的形式，但都体现了协商民主的本质，其为了保障民众的政治参与权利，保持社会的和谐稳定。

协商民主是在平等、包容和理性的前提下进行共同协商的，能有效整合民意；在利益多元化的社会转型期，更需要协商民主理念来进行沟通和协调，激发各主体参与社会基层治理的热情。

基层各主体间通过协商交流，能有效地遏制权力的滥用，以此保障基层民众的合法权利。

协商民主的基层治理，理顺了基层权力授受关系，保证了基层民众对民主治理的广泛参与，有利于吸纳民意、尊重民意，整合不同意见，通过信息的沟通，消除表达渠道不畅产生的隔阂，为基层治理的决策提供合法性来源，缓解基层社会的矛盾，增进基层各主体的信任感，从而达成共识。

（四）威胁(Threat)分析当前，随着经济的快速发展，社会正处于转型期，社会利益分化和利益格局重构是当代中国社会最广泛、最深刻的变化。

社会不同利益的调整与博弈。

利益诉求多元化、信任关系的紧张、公共参与高涨、维权与维稳问题的凸显、社会整合的难度加大的特点下，如何促进社会公正、保障公民权利充分实现、消除社会阶层之间的隔阂与裂隙，如何协调社会利益关系、化解社会利益矛盾、保持社会和谐发展，成为社会基层治理过程中所面临的新的挑战。

1.社会信任关系的紧张。

社会关系的紧张、信任度的降低往往源于利益受损、分配不公、利益诉求得不到公正的回应。

社会基层各主体之间缺乏信任，会极大地削弱基层政权的权威性；会使社会基层各主体在面临困难时，难以保持互相合作。

社会动员能力和统一合作能力的下降，发展的政策措施得不到认可，不信任进一步加深，会影响基层社会的建设发展与和谐稳定。

信任关系是合作的基础，可以从动员和同化程度来进行分析。

信任关系的缺失会使基层同化能力减弱，降低相互合作的可能性，并提高基层动员成本。

2.维权与维稳关系问题的凸显。

随着公众的维权意识的不断提升，维权与维稳的关系就成为基层治理的一大考验。

社会不公、利益的受损是维权的重要原因。

当前社会矛盾激化，维稳的压力来自群体性事件。

重大群体性事件的发生，分析其原因是因为压力维稳的存在、处理方式的不恰当，这导致社会基层治理过程中出现越维稳越不稳定的局面。

三、包容性发展理念下社会基层治理的创新策略（一）用包容心态对待多元思维从单一言论到百花齐放，从千人一面到丰富多元，反映出思想的解放，也体现着社会的进步。

思想观念的价值在自由阐述中得到彰显，在沟通、交流的实践中进行检验。

社会基层治理中对待同一事物或者处理同一问题，因采取的角度不同而会产生不大相同甚至截然相反的结果。