我国税法改革趋势

党的十六届三中全会通过的《决定》提出了分步实施税收制度改革应该按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的基本原则。

这一原则既符合税收公平与效率的要求，又符合当今世界性税制改革的趋势。

首先是“简税制”，这中间至少应该包含两个方面的要求：一方面是对现行税种从数目上进行简并，该取消的取消，该合并的合并；另一方面是对现行税制从内容上进行规范，特别是对一些以规范性文件出台的税收政策规定应该很好地清理，该简化的简化。

该废止的废止，该提升法律级次的应尽量提升法律级次，从而既增强税制的权威性，又降低税制的繁杂度。

第二是“宽税基”，需要从两个方面来加以把握：一是从外延上拓展征税范围。

把尚未纳入税收调控的对象纳入进来。

把适宜征税而目前征费的项目涵盖进来，增加税源，扩大税基；二是从内涵上清理税收优惠。

规范和压缩减免税项目。

使税基更加“整洁”。

减少直至消除税收漏洞。

第三是“低税率”。

通常所说的税率有名义税率和实际税率的区分。

贯彻“低税率”的原则，把握好缩小名义税率与实际税率的差距，解决名义税率偏高的问题。

同时，降低税率也要有针对性，并不是所有的税种都得降低税率，相反有些税种还存在着税率明显偏低，税负明显不合理的问题，需要适当予以调高。

第四是“严征管”，这是保证税制改革顺利实施到位的一条重要原则，回时也对税制改革提出了一项要求，即税制改革方案的设计必须与现实的征管水平相协调，必须具有可操作性，只有这样才能使税制改革的方案在现实的征管中被很好地执行，从而实现改革的预期目的。

试析我国税制进一步改革的经济和社会基础
内容提要：税收制度是国家调节经济引导社会发展的重要手段，也是观察经济问题和社会问题的一个非常重要的镜象，本文主要分析当前几大经济和社会热点问题对税制改革影响。

关键词：税制改革
一。

经济增长和生活水平提高对税制改革的影响
未来的一段时间内，我国经济将进一步增长，这有以下几个原因：
1.中国经济正处于向工业化、城镇化、市场化迈进的时期，世界经济史表明，处于工业化加速时期的国家一般都会有十年甚至几十年的快速增长。

2.从需求的角度看。

首先从消费需求看，中国的消费需求增长空间很大，13亿人口，收入不断提高，产生出巨大的消费需求；其次从投资需求看，鼓励多种经济共同发展，金融体系市场化水平不断提高，多元化投资主体和多渠道融资体制将会形成；再次从出口需求来看，按照WTO的规定，到2005年，各国的非关税壁垒将基本拆除，发达国家的关税将基本降为零，发展中国家的关税水平也将大幅度下降，中国必将进一步利用加入WTO的机遇，分享WTO各成员国之间的贸易惠利。

3.从供给的角度看。

首先从劳动力要素看，我国有充裕的劳动力供给，随着科教兴国战略的实施，劳动力的质量和素质将会进一步提高；第二，从资本的角度看，我国的居民储蓄率一直在很高的水平，加以适当鼓励，这将成为进一步投资的巨大资源，同时我国利用外资的能力也很强；第三，科技水平进一步发展。

我国实行科教兴国战略，高科技的发展及其在经济中的应用将进一步推动国民经济的发展；最后，从管理水平来看，我国现在的宏观管理水平和微观管理水平都有质的提高，产业结构优化升级，调控手段不断丰富，企业管理理论和人才不断涌现，都为经济进一步发展提供了很好的条件。

以上三点描绘了经济持续增长的美妙图景，经济总体上增长对税制改革的意义在哪里？我认为，一方面，按照各国发展的普遍规律，经济发展会伴随着宏观税负的提高；另一方面，目前我国的宏观税负已经比较高了，如何阻止进一步提高的趋势？从税制的角度看，目前有三项改革与此相关。

第一是农业税的减免，兴农政策、部分边远地区税收收入难以抵补征收成本和这两年税收收入的充盈都为减免农业税提供了很有力的论据；第二是增值税的转型，94年税改时的生产型增值税已经颇有些不合时宜，重复增税更是饱受诟病，加上我国现在
鼓励老工业基地发展的宏观政策，消费型增值税的出台已是大势所趋；第三是内外资企业所得税的合并，我国现在的市场魅力已是今非昔比，再以低税徕资已显得不合时宜，为了鼓励我们自己的企业发展，可以在现在这样一个很好的减税时机把内资企业的税减下来，使之更好地成长。

在经济增长的同时，人民生活水平也进一步提高，消费观念和消费格局也随之改变。

旧时王谢堂前燕，早已飞入寻常百姓家，像消费税刚出台时还对普通化妆品和低档白酒征税，现在这些早已成为家居常备，再通过消费税来调节就没有多少意义了。

与此同时，新的奢侈品正在不断出现，像高尔夫、高级KTV等正在逐渐进入人们的生活，消费税的税目也应与时俱进地调整。

二。

贫富差距扩大与税制进一步改革
经济增长带来的不仅仅是满园春色，全球一体带来的也不仅仅是歌舞升平。

它们带来了两种趋势：一是资本有机构成日益提高，二是掌握了科学文化知识的劳动者在生产中的作用越来越重要。

这必然带来两种结果，一是作为资本主要提供者的西方国家在经济增长中将分享到更多的果实，二是受教育程度较低的劳动者将处于不利的地位。

由此形成两大弱势群体：一是广大的后发发展中国家，二是受教育程度较低的劳动者。

针对这种现象，我们在税制方面所能做的，一是为自己争取更多的平等，比如内外资企业所得税的合并，税收优惠的整合；二是在税收政策上向低收入群体做更多的倾斜。

这里主要谈第二点。

我国目前主要有四大差距：一是城乡收入差距。

自1996年以来，由于农业结构的调整，中国粮食产量有所下降，同时受农产品价格普遍下降的影响，中国农村居民人均收入的增长速度连续四年下降。

1998—2000年我国城镇居民人均收入分别是农村居民收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍，到2001年进一步扩大为2.90倍。

加入世界贸易组织后，由于农产品要承受进口的压力，所以农产品价格偏低的问题很难得到改变，这有可能使中国农民的收入水平低的问题一时难以改善；二是行业收入差距。

1990年收最高行业的收入是最低行业的1.72倍，而2000年变为2.63倍；三是个人收入差距。

统计数据显示，最高收入者与最低收入者的收入差距，每年正在以3.10%的增长速度扩大；最高收入者的消费性支出与最低收入者的消费性支出，每年正以1.81%的增长速度扩大；依据收入分配的基尼系数变动的情况，财富正在以1.83%的年平均增长速度向少数富人集中；四是地区收入差距。

改革开放以来，东西部地区经济都有较快发展，但这种差距没有明显改善。

2000年，我国东部、中部、西部三大地区职工平均工资分别为11202元、7411元和8332元。

东部比全国平均水平高19.5%，中部和西部分别低20.6%和11.1%；针对这四大差距，在税收制度安排上我们能做的，一是减免农业税，减轻农民负担；二是针对不同地区不同行业制定差别税率和不同的税收优惠；三是税负进一步向高收入者倾斜，针对不同地区设定不同的免税额[1]，总体上应该比现在高；以综合所得纳税为个税改革的方向；开征财产税；还有一项非常重要的改革是社会保障的规范，是否考虑像国外一样开征社会保障税？在此过程中一定不要忽视农民的社会保障问题。

三。

经济社会可持续发展与税制改革
经济增长并不必然地带来经济发展。

经济增长指的是一个国家或地区的商品生产量和劳务量的提高，而经济发展则不仅包括经济总量和人均占有量的增长，而且强调经济结构的基本变化，特别是本国人民作为经济结构变化的主体参与发展过程、分享经济发展的成果，文化教育卫生事业的发展，人民生活水平的提高，生态平衡的保持，环境污染的治理，整个社会经济生活质的变化等。

在这里，我把经济发展归纳为四个方面的内容，一是经济总量的增长，二是收入分配的合理，三是科学教育的进步，四是资源环境的保护。

经济总量增长和收入分配合理对税制改革的要求已经在前两点分别作了阐述，这一部分主要关注两个问题，即科学教育发展和资源环境保护对税制改革的要求。

关于促进科学教育发展的税收政策，可以从几个方面着手：一是对科教行业及相关产品
劳务征低税，二是对捐赠科教行业的相关税收给予优惠，三是对促进科技进步的产业以加速折旧法提折旧。

在环境和资源保护方面，税收规范的作用更不能低估。

西方国家大多经过了“先污染后治理”的过程，在此过程中花费了巨大的成本与代价，我国人多地少，家贫底薄，更无从走那样的弯路，因此在资源环境刚开始有加速破坏苗头的时候就着手规范，学习一下别人的经验是十分必要的。

鉴于此，我们有必要对现行的税制进行一些调整，使之符合保护资源环境的需要。

首先应该扩大资源税的征收范围，如前所述，随着经济的发展，不少新产品新技术已经出现，其中许多是资源消耗型和环境污染型的，我们应该及时地把这些纳入征税范围，该调整的也要及时调整，以体现国家的规范目的；第二就是要改革现有的消费税，开征燃油税；第三是应该征收城市维护建设税；第四，对环保产业应该有较为优惠的税收政策，以体现国家的鼓励。

在对现行环境税制进行调整的同时，也可以考虑适当地征收新税，比如可以借鉴瑞典的成功经验征收碳税，含碳物的使用是环境受到污染的一个很重要的原因，瑞典针对含碳物含碳量的大小不同征收税率不等的两种碳税，体现了税目精细的特点。

还有我们也可以借鉴荷兰征垃圾税的经验，荷兰的垃圾税按人头征，我国是一个人口大国，这是一个很值得关注的问题。

四。

权力格局变化与税制改革
建设社会主义政治文明，是与建设物质文明和精神文明同样重要的时代任务。

社会经济的发展必然影响到政治权力格局的变化，政治权力格局的变化又会对税制改革提出新的要求。

这一部分里所说的权力格局变化，主要有三个方面的内容，一是中央与地方的权力对比，二是政治与法律的势力相角，三是行政与市场的功用更替。

1.中央与地方的权力对比如何影响税制改革
集权传统国家分权和分权传统国家集权是我们这个时代政治发展的趋势。

对于我们这样一个长期集权体制下的国家来说，分权是政治文明的方向。

94年的分税制改革有很明显的集权痕迹。

比如在“分税”这一问题上，当今世界各国的税收划分主要有三种方式，即划分税种、划分税率和划分税额。

其中，“划分税额”是中央和地方对共同的税基以一个税率征收后再在各级政府间划分税额；而“划分税率”则是对同一税基按照中央和地方两种不同的税率进行计征。

在实践上，“划分税率”对地方税收自主权的要求比“划分税额”要高得多，它必须以分级财政体制为基础，地方要有税率的确定权、税收的开征停征权、税收优惠权以及有关本级同源课税[2]的税法解释权等税收权限。

世界各国在税收分享上的做法不一样，比如偏向于集权的中国和德国采用的是划分税额的方式，而偏向于分权的美国和加拿大则采用划分税率的方式。

从我国现在的发展趋势看，渐显清晰的分权趋势是税收划分从分税额到分税率的基础。

2.行政与法律势力划分如何影响税制改革
依法治国是政治文明发展的一个重要方向。

我国现在法治建设不断加强的格局对税制改革的影响主要体现在以下两个个方面：一是税收制度将变得更加稳定。

目前我国只有四部税法是法律，其他的都是人大授权立法产生。

行政立法不如立法机关正式立法稳定，因为行政立法的成本比较低，效力级次也比较低。

因此，行政强势的行政体制下，财政安排很可能以政令的形式迅速地改变，这使得中央和地方的博弈变得经常化。

我国提出“依法治国”，而“依法治国”的首要要求就是“有法可依”，照这个趋势看，我国税制改革的特点有两点可以预见，一是法律形式的高端税法将会增加，二是我国的税制将更加稳定。

二是税权的下放成为可能。

因为法治强势的制度下往往有较好的法治传统，国民的守法自觉性强，使得税权的下放（比如某一税种征税权的下放就要考虑到地方的行政管理能力是否足以胜任这一税种的征收）成为可能。

随着我国法律体系的完善和公民法制观念的增强，税权的逐步下放是完全可能的。

3.行政与市场的职能更替如何影响税制改革
一国的经济生活是由行政主导还是由市场主导也会影响到税制安排。

行政主导的国家政
府承担着更多的职能，为了使财权与事权相适应，也就更有可能成为一个高税国家。

我国正在建设社会主义市场经济，市场在经济生活中的作用不断加强，政府正在从社会性领域中淡出，归位于“公共服务”，归位于“服务型政府”，这也使得减税有望。

另外，政府职能的变化也影响到税收来源的方式。

企业脱离对政府的行政隶属关系，以后更多地是地域分布决定征税部门，而不是行政隶属关系决定征税部门。

五。

全球化与税制改革
著名作家龙应台在她的著名演讲《全球化了的我在哪里》中细数了一天24小时从晨起到入睡经历的使用西化商品和声讯以及劳务的过程。

衣、食、住、行、育、用，每一方面都有全球化的影子。

我们生活的这个世界，在商品经济逐渐主宰舞台的过程中，已经渐渐变得亲密和靠近。

世纪之交，我国加入了WTO，外界的影响我们更加无从逃避，而且这影响变得越来越直接。

比如我国想让内外资的税收待遇靠拢，就只能内资就外资，因为全球都在减税，我们现在不能加重外资的税负。

税收优惠的减少，也需要很慎重，因为全球化的世界资金会很快地因为利益而流动。

内外资企业所得税的合并同样和全球化有关。

在我国现行税制中，内外资企业的税负并不相同，据一些资料反映，外资企业的税负要比内资企业低1/3到1/2左右，随着世界经济一体化程度的加深，对外资企业的超国民待遇，不仅不利于内资企业参加国际竞争，而且会导致内资企业在国内市场占有率的下降，从长期看不利于民族工业的发展。

为了帮助我国企业参与国际市场竞争，我们还要建立科学、规范、合理的出口退税制度并积极稳妥地实行，真正实现“征多少，退多少”，及时退税，确保产品零税负出口，提高出口产品的国际竞争优势。

在个人所得税方面，也要与国际接轨，对外国公民既不要有税收歧视，也不必要给予超国民待遇，应该使得外国公民和我国公民在纳税范围、方式，起征点，费用扣除等方面都享受相同的待遇。

另外，随着全球化趋势的加强，我国和国外的经济外来进一步密切，国外投资必定进一步增加，在这种情况下，要加强国际税收的征管和立法，加强国际避税与反避税的研究。

加入WTO后，在税收安排上影响最大的无疑是关税了。

WTO的一个基本要求，就是打破国家间的各种贸易壁垒，促进经济贸易自由化。

在关税方面，按照我国加入WTO时的谈判承诺，到今年关税税率的平均水平要降到10%左右。

总体是一个较低的水平，这时我们就需要对税制进行进一步的安排：一是关税收入减少的同时应该通过规范优惠和加强征管进行弥补；二是低关税只是一个整体水平上的要求，我们还可以通过调整关税结构来达到保护部分产业的目的。

比如对进口原材料、中间产品、最终制成品可以遵循从低到高的结构来征关税，以体现我国对进口相关产品的偏好；再比如对比较优势明显的产品、比较优势不明显的产品和缺乏比较优势的产品也可以按照从低到高的税率来计征，以体现我国对相关国内产业的保护。

另外，我们还要利用WTO对国内幼稚工业的相关保护条款，发挥关税对民族工业应有的保护作用。

总之，加入WTO后，在进出口许多产业的格局都发生了很大的变化，非常需要对税制做出相应的变革。

目前我国税制非常不适应全球化趋势的一个方面是税收优惠的不规范。

WTO要求公平竞争，公平竞争就要求优惠不能因资金来源而不同。

具体地说，这方面应该进行的改革有，一是用法的形式规范税收优惠的形式，包括减免税、税收抵免、出口退税、加速折旧等；二是改变税收优惠的对象，从产业优惠、区域优惠到具体的产品优惠、项目优惠转变，更好地体现国家的政策意图；三是统一税收结构，包括统一内外税收、统一各地区税收、统一各类外商的税收优惠。

六。

小结
本文谈的是税制进一步改革的经济和社会基础，经济和社会，万象千姿，囿于学识之限，颇有挂一漏万的感觉。

于是只选了以上的几个方面，分别按照经济增长、和谐社会、科学发展、政治文明和国际接轨的时代热点来思考税制方面应该有什么样的相应安排，在思考中发现，窥一斑有时真的能见全豹，只是税制改革这样一个话题，就是社会万象的投射。

一家之言：目前我国税制改革的五大热点
税收政策、财政政策和货币政策，是经济宏观调控的三大杠杆，也是我国经济体制改革的重头戏。

笔者认为，目前税制改革要关注和研究“五个热点”：
一、税种结构要由以流转税为主转向以调节税为主
美国等西方市场经济国家，税种基本上是以所得税、遗产税、物业税等调节税为主，旨在增加收入，重在调节分配。

我国向市场经济转轨之后，税种结构也要随之进行调整，即从计划经济时期以营业税、增值税、消费税等流转税为主的税种转向企业所得税、个人所得税、遗产税等调节税为主的税种上来。

通过征收遗产税、物业税、资本税等调节税，才能“抽肥补瘦”，实现分配上的相对公平，保证社会和谐稳定。

二、税收环节要由生产型纳税为主转向消费型纳税为主
消费型纳税有三个好处：一是消费与纳税挂钩有利于公平，二是培养全民纳税的意识，三是消费与纳税同步进行，有效防止偷税、漏税。

我国则主要是对生产环节的企业征税，企业做假账引发了大量的偷税、漏税，也加大了企业税赋负担，消弱和侵蚀了税基。

现在政府处在很尴尬的境地，形成了“富人太富不纳税、政府太大不够花、穷人太多补不起”的局面。

改变这种局面，我国应彻底从计划经济的税收中“走”出来，用市场的观念研究税收，使税收环节由生产型纳税为主转向终端消费者纳税为主，这样，才能减轻企业负担，鼓励生产，解决大量偷税漏税问题，我国税收工作才能真正有新的突破和根本性的变化。

三、税收作为经济杠杆要向节能减排上倾斜
中央正在研究出台征收资源税和环境税的有关政策，笔者认为，资源税和环境税出台之日，才是中国“两型”（资源节约型、环境友好型）社会建成之时。

我们应该向企业征收环境税，重污染者重税收，用以弥补和整治环境污染，从中建立起全社会的环保补偿机制，这样才能遏制企业肆意污染环境的心态和行为。

利用资源税和环境税调节，使那些高消耗、高污染的企业在市场经济中因高税负、高成本而自行淘汰，这要比政府刮环保风暴，用行政手段强行关闭企业强多了，更多地让市场这只手在宏观调控中发挥主导作用。

四、营造尊重感恩纳税人的社会主流意识
过去我国在计划经济体制下，国家包单位、单位包个人，收入分配不对称，个人开工资、涨薪水只会感谢领导人，不知道感恩纳税人，既没有纳税人光荣的文化氛围，更无感谢尊重纳税人的思想意识。

为此，一要大力宣传纳税人的功劳和贡献，从根本上扭转纳税吃亏意识和偷税、漏税行为，在社会上普遍培育纳税光荣的社会主流意识；二要弘扬尊重感恩纳税人的社会文化，使公务员等“吃”税款的人具有感恩意识和视纳税人为衣食父母的观念。

三要在税收政策上向国民收入的第三次分配上倾斜，尽快研究制定慈善事业法，颁布《慈善事业条例》，支持鼓励企业家回报社会、投身慈善事业，进一步扶贫助困，实现更深层次和更大范围内的收入分配调整，力促社会公平。

五、关于调整分税制的探讨
我国分税制始于1994年，从十几年的实践看，分税制也要与时俱进地进行调整。

分税制的弊端体现在“三个加大”：一是两套税务机关铺摊子，加大了税收成本；二是加大了企业负担，增加了企业办事程序和交易成本；三是加大地方负债，造成地方政府事多钱少，普遍负债运营，发展乏力。

今后，分税制到底是用税务机关分，还是用税种分，尚在讨论中，笔者倾向第二种。

只有这样，才能有效解决以上三大弊端。

探析今后我国财政税收体制改革的取向，归纳为四句话，十六个字：一是培养税基，二是加强征管，三是瘦身减肥，四是支出转向。

我们把这四句话、十六个字讲全了，真正办到位了，才是完整的财税体制改革的大思路。

税制改革“十大重点”指明未来方向。