政党的宪法地位和实际角色德国“政党国家”的批评及启示

政党的宪法地位和实际角色——德国“政党国家”的批评及启示政党的宪法地位和实际角色政党的宪法地位和实际角色德国”政党国家”的批评及启示崔英楠摘要民主政治又称为政党政治.德国基本法规定:”政党参与国民政治意志的形成.”它概括了现代政党在民主政治中的作用.但是政党不是形成国民意思的惟一工具,在政治意志形成的过程中不应占据垄断地位.政党是”国家和社会的中介”.从德国学术界对政党国家的批评看,在充分发挥政党对于民主政治积极作用的同时,注意消除政党在国家政治生活中地位坐大的消极后果,在当今世界是一个需要认真对待的普遍课题.关键词德国基本法政党政治政党国家作者崔英楠,北京联合大学人民代表大会制度研究所副教授,法学博士(北京100101).在当今世界,政党和国家以及社会的关系问题是政治研究领域的核心问题之一.民主政治又称为政党政治.政党在现代民主政治中的地位和作用,在宪政体制下面是由宪法规定的,但是在社会生活中政党实际扮演的角色与之并不完全一致.德国”基本法”规定:”政党参与国民政治意志的形成”,德国学术界将政党性质理解为”国家和社会的中介”,但是,德国却作为”政党国家”受到批评.了解德国”基本法”对政党作用规定的意义,政党作为国家和社会中介的性质,以及如何评价”政党国家”,会使我们认识到,在充分发挥政党对于民主政治积极作用的同时,注意消除政党在国家政治生活中地位坐大的消极后果,在当今世界是一个需要认真对待的普遍课题.一,政党的作用:参与国民政治意志的形成德国政党政治的法治化一直走在世界各国前列.它是”政党人宪”最早的国家之一,”政党法”也堪称完备.德国”基本法”第21条规定:”政党参与国民政治意志的形成.”它概括了现代政党在民主政治中的作用.民主政治是在国家统治社会的情况下,社会掌握控制国家的一种形式.民主政治之称为政党政治,则反映了政党在民主政治中的地位.即人民作为国家的主权者,惟有通过政党综合公民的利益表达而形成其政纲,组织公民选举,并由竞选胜出的政党负责组织政府,在其政纲的指导下推行公共政策,从而把公民的政治参与与政府的公共决策联系起来,才能实现国家的民主管理.这也就是德国基本法所概括的”政党参与国民政治意志的形成”的内涵.具体地说,参与国民意志的形成,首先表现为通过制定党的纲领将国民中个别的分散的意见整合为统一的政治意志.国民意志中的国民不是一个统一的整体,而是由不同的阶级阶层组成的各种各样的群体;由于利益相互冲突,愿望各有不同,其意志也处于分散甚至对立的状态.政党的功能之一就是通过自己的纲领,将分散的相互冲突的国民意志聚合起来形成一种统一的政治意志.政党作为一个通过选举来实现控制政府政策的政治组织,要吸纳尽可能多的社会力量在自己的周围,就必须将各利益主体不同的利益聚合到一个更高的层次,以此消除和缓和利益主体间的冲突.政党通过利益聚合,使为数众多的利益要求被吸纳进人党纲,从而”以一种制度化的公共利益取代了四分五裂的个人利益”,使公民参政进入秩序化轨道.其次,参与国民意志的形成,还表现为参与选举并保证其顺利举行.这是政党特有的参与行为.在西方国家中,资产阶级政党只有操纵选举, 并在选举中获得多数议席才能控制议会;而议会是各政党施展其政治作用的核心场所,谁控制了议会的多数议席,谁就可以通过立法程序,把本党的党纲或政见上升为国家法律,就可以决定或影响内外政策的制定和国家预算的分配.在实行内阁制国家,在大选中获得多数席位的政党,还意味着获取了国家政权.如果说政党的选举和竞选是为了谋求支配或影响政治系统,从而支配和影响政治过程,那么通过向选民提供与选举有关的信息,则能够使选民对公职候选人和公共政策获得157科学社会主义20XX年第3期较为详细的了解,可以帮助选民做出理性的选择. 它使得公民在推举公职候选人,收集有关公共事务和候选人的信息乃至做出最终选择等方面的工作大大简化了.如果没有政党有组织的活动,选民将面对无以数计的以自我提名形式产生的候选人,这使普通选民很难在短期内做出理性的选择; 而政党的竞选活动,可以使选民通常依据自己的党派认同感或公共政策取向直接做出选择,从而简化了信息收集过程,增加选择的合理性.第三,参与国民意志的形成,还可以进一步延伸到参与国家意志的形成.政党竞选除了表现为纲领,政策和领袖的个人魅力在公开的选举竞争中争取选民的支持,还表现为各政党为了获取执政权,尽可能地向选民表示自己的亲合力,接近选民,听取选民的意见,接受选民的各种要求,反映公民的政策选择和政治意愿,在竞选过程中,建立起公民与公共政策制订者之间的沟通渠道, 使政策制订者能够及时吸纳公众的意愿而适时调整政策;而通过定期的选举,使公民感NH-够通过影响公共政策,公民对政策的选择可以直接输入政府系统.事实上,竞选中胜出的政党不会把自己的竞选纲领完全转化为执政的方针政策,而要根据竞选过程中选民的意见态度加以修改.这也是民众的意见通过政党的中介作用转化成为国家意志的一个渠道.然而,政治过程中的政党参与并无垄断的地位.”基本法”第21条关于”政党参与国民政治意志的形成”,德文的”mitwirken”,既有”参与”又有“协助”的意思,所以有的学者把”基本法”第21条翻译成”政党参与国民意志的形成”,有的则翻译成”政党协助国民意志的形成”cD,还有的翻译成“政党促进政治意思形成”.笔者认为此处作”参与”理解较为合适,因为它较之”协助”和”促进”更能体现政党在国民意志形成中的独特作用.总之,不管是作”参与”理解还是作”协助”,”促进”理解,都没有赋予政党垄断政治意志形成的地位. 报纸电台电视等大众传播媒体,宗教团体以及各个人民社团,协会等,皆可参与国民意志的形成; 其他选民团体亦可参与选举程序,而选举后,主要的国家宪法机关也参与政治意思的形成.换言之,纵使”基本法”中仅提及政党,但是政党却不是形成国民意思的惟一工具.二,政党的性质和地位:国家与社会的中介围绕着基本法的有关规定和政党法的制定,关于政党的性质,在德国的不同时期存在不同的认识,主要有下列三说,现依照各派出现的时间顺序作简要叙述.(i)国家机关说.此说主张,就政党实际上在国家统治机构的运作过程中所担负的任务来看, 完全可以把政党视为国家组织的一部分.158这种学说应追溯到德国在魏玛共和时期,最早持此说的代表人物是魏玛时期的拉特布鲁赫, 他以为,政党是具有”创设机关意义的国家机关”.持同一观点的还有特里贝尔,他虽将政党视为宪法外的现象,并非具有为法律上国家意思之权力的纯粹国家机关,但又认为其有创设机关性质.⑧此种见解在有关政党国家理论的影响下,发展到最高峰.以致于曾是德国联邦宪法法院的法官莱布霍兹也受到这一观点的影响.因而有了1958 年的判决.联邦宪法法院在这一判决及其说明中,承认政党已整合进入”宪法结构”而成为宪政生活所不可或缺的部分,把政党称为宪法机构或认为政党具有宪法机关的功能.(2)社会团体说.此说认为政党与其他社会团体并无大异,都是人民基于社会需求的一种组合,政党具有民间团体的性质.因此否定政党的“国家机关”或”宪法机关”性质,认为政党是社会团体.这种主张的代表人物有耶尔里涅克.耶氏认为政党的本质为”社会的结合”,其组织并无任何国家组织性质.还有盖格尔和佛斯特霍夫:盖氏反对政党”如其他宪法的机关一般,为具有国家权力或特定权限的国家机关”.佛斯特霍夫针对”政党国家化”的说法,指出:”将政党当作宪法机关, 而宪法机关的内部秩序又受结社法的规范,岂非矛盾?”此外,塞菲尔特及克莱恩两人也认为政党不是”国家的宪法机关”,而是”相对于国家之自律的宪法生活之支持者”,是”独立于国家之外的社会结合体”.应当指出,这一派的看法并不全面.不错,从一定意义上说政党也是社团但政党在社团中又具有特殊性.即它是公民们行使问政,议政,参政的权利,提出政治纲领,力求影响政府的政策以至执掌政府权力,施展自己政治抱负的组织.由于政党是具有政治目标的自由结社组织,是基于政治理念或原则的结合,故政党的行为动机包括对政府职位的追求,政党的目标是在获取国家公权力,故具有公法的地位.单纯认为政党的地位为社会团体说,无法正确地说明政党的此种地位⑨.(3)国家与社会中介说.在此说看来,将政党当作国家机关或社会组织都不妥当,因为那种见解仍停滞于传统的二者择一的国家与社会二元论,忽略了在现在民主政治国家中国家与社会两者之间存在广大媒介领域的事实,而政党正是属于此第三领域并在其间发挥着交互连接作用的制度.在今天的民主社会中,政党处于社会与国家之间,虽系源自社会的领域,却担负着国家与社会中介者的角色.国家与社会中介说是后起的学说.二次大战前,认为政党为一般社会团体的学说还占据学术界主流地位,到50年代以后,情况发生变化.渐渐有学者提倡国家与社会中介说.此说以修伊政党的宪法地位和实际角色纳,黑瑟以及亨克等人为代表.@修伊纳氏认为, 民主国家中,由各种政治或经济势力的冲突,到形成统一国家意思的过程,虽规定于”基本法”之中, 但此过程不仅在制度化的国家设施领域中进行, 更及于”本质上更广泛的公共生活领域”.政党即属于此公共领域,在舆论,大众传播及经济社会团体外,不仅占有公共领域的一席之地,而且有特别重要的意义.它即不属于国家机构,亦不属于政治共同体的国民公共的政治的生活领域.黑瑟特别强调政党的公共性,认为政党”具有宪法上完全显着的公共地位”,”政党的法律地位,不仅是部分的而是全部为公法上的地位”.简言之,”政党的独特宪法地位是处于国家与社会媒介的特殊领域”.亨克则认为:”虽然政党属于社会的范畴,但在一般立法过程中影响国家的机关与职位,故相较于其他人民结社有所不同,换言之,政党既非国家机关,亦非一般私法上的社团”.民主国家从社会及政治势力的抗衡中形成统一的国家意思,其过程除部分交由国家机关担任外,其余皆在公共生活领域中进行,政党在公共生活领域中扮演相当重要的角色,故政党是处于”国家与非国家领域”的中间地带.现在这一学说已经为越来越多的学者所认同,成为占据主流的观点.它将政党置于政党,国家,社会三者关系的架构下进行的定位,是政治研究领域的一个发展.三”政党国家”:批评与启示在德国,由基本法所确定的政党地位和实际社会生活中政党扮演的社会角色并不完全一致.德国被称为政党国家,反映了这样的事实:德国政党享有特权的不仅在德国历史上前所未有,就是在西方民主政治中也是独一无二的.政党被赋予神圣的政治使命,在国家的权力结构中扮演着重要的角色,在社会政治生活中占据首要的地位. 应该指出的是,德国是一个”民主政党国家”的判断,虽然在事实层面已经得到人们普遍接受, 但是,在价值层面人们对于政党国家的褒贬态度却不同:站在肯定的立场上,将之作为褒义词使用者固然不少,将之作为贬义词痛加批评的也大有人在.德国”基本法”虽然在宪法上承认了政党,拒绝了抑制政党权力的院外议会方案,也拒绝了任何形式的公民投票机制,但是,”基本法”同时也表现了对政党的保留态度.”基本法”第21条要求政党必须具备一个民主的纲领和组织,必须拥护宪法秩序,禁止危及自由民主基本秩序的政党,就体现了这一点.为了平衡公民选举和政党占优势的联邦议会的力量,”基本法”还规定建立一个具有司法审查权力的联邦宪法法院,对议会进行有力的核查;规定建立一个由各州代表组成的参议院(上院),用来平衡政党统治的下院.不过,根据着名的德国联邦宪法法院的法官莱布霍兹的看法,战后德国已经以新的词句,在联邦层面认定政党为国民在政治与社会活动中的必需工具,亦即对于魏玛共和国以来政党国家中的政党作了更健全的定位,以维护民主的宪法实际得以真正落实.其后,莱布霍兹由平等的民主政治出发,进一步提出并论证了政党国家学说.由于莱布霍兹的影响,联邦宪法法院在释宪功能上对政党国家的建构提供了准则,肯定了政党在宪法生活中的意义与角色,确定了政党具有执行宪法机构的功能.这提高了政党的政治地位.联邦宪法法院还承认政党加强纪律的权力,提倡公务员积极参加政党,支持鼓励公务员”在政府机关的制度内参与政党活动”.联邦宪法法院还在1958 年批准了政府的政党财政预算,通过了国家对于政党进行财政支持的原则④.批评者认为,经过长期的发展过程,德国已经充分彰显了政党国家特征.政党在政府内外的扩展不能不引起很多消极后果.事实上,到70年代晚期,政党从政府中获得的财政资助数额越多,所失去的选民支持也越多.政党的成员人数,公众对主要政党的支持,以及选举中的得票,都开始下降.民意调查表明,人们对主要政党的特征和表现普遍不满意.被调查者中,大约有3/4的人表达了这种消极的观点,虽然他们总体上对民主制度表示满意,却对政党政治的上述趋势颇有微词. 根据德国学者的论述,政党国家的消极后果表现在以下方面.第一,政党被定位为惟一的公众意愿的代表.它们成功地击败了所有的直接参与的民主形式, 拒绝民众性的运动团体参与选举,并压制地方选民协会或市政厅这样的非党派竞争者.在联邦议会内,改革者关于议会党团对议员投票放松控制以恢复议员的独立性的主张也遭到了失败的命运.第二,非党派政府机构为政党控制而政治化.联邦议会成为政党政治的一种延伸.各政党中野心勃勃的地方政客也运用它来提高自己的政治事业.政府也是如此.本来政府是以专业技术和能力为基础,而不是政党关系为基础,地方市长和委员都是非党派的选民协会选出的没有薪水的职位.但是,变化的结果却是主要政党越来越控制了公共事务,计划,公开集资活动,付费顾问,公共管理委员会和私人机构中职位的分布.甚至国家的司法分支也日渐受到政党的影响.第三,政治公务员和议会政府书记员作为政府统治工具而融人到了政治政党中.前者是执行政府的目标和观点的长期的公务员.这一群体包括政府书记,各部领导和新闻署的官员.目前,政治公务员划分为170个职位.由于他们中大多数被选为执政党成员或将要成为执政党成员,到1972年,联邦中超过一半的资深官员是两个主要159科学社会主义20XX年第3期政党的成员.从1967年开始设立的议会书记员数量,已由最初的7个上升到1998年的33个.最初的目的是为了保证联邦议会代理人的统治经验,现在这些职位大部分却成了执政党的支持来源.第四,国家被主要政党控制.尽管公务员只占人口的5%,但是,他们占社民党的10%,基民盟的12.4%,自民党的14%和绿党的17%.在联邦机构中,约15%的高级公务员从事政治活动.到7O年代中期,49%的联邦议会成员是长期的公务员.公共财政的特别增长更证实了主要政党的控制.自从1958年以来,当联邦宪法法院第一次使得他们有资格获得公共支持,政党得到了政府对其主要活动的资助.1992年,联邦宪法法院将全部联邦政党的资助限额定为23亿马克,但这一限额很快就被打破.到1994年,主要政党已经将联邦的资助提高到了35.2亿马克.第五,政党势力越来越渗透到社会各个层面.政党的长期运作,推动了政治政党作为公共意愿的发言人,承载者和形成者等角色的集中化.政党在公共广播和电视中的配额限制,使得政党在媒体中形成了这样一个局面,如同”政治交流网络中的蜘蛛”,政党的赞助,控制了每一个具有公共影响力和得到公共资金的社会机构,包括公共法律机构,非政府福利,慈善或服务机构,大学,电影院和剧院.这些机构中很多都有监督委员会,根据优先分配的协议,政党成员被任命为其委员,成为社会群体及其利益的代表.政党也代表了主要群体利益和从体育俱乐部到园艺俱乐部这样的休闲协会的利益.这些协会成为了一个重要的超出政治的竞技场.政党的代表甚至越来越能进入到私人企业,特别是那些急于签订公共合同的私人企业.政治家被任命为董事会或监督委员会的负责人,并具有丰厚的报酬,已经成为了普遍的事实.由于各种管理的加强,这种公众和私人利益深入人心而又复杂的相互纠缠,被人轻蔑地称为“Filzokratie”,这一称呼意味着腐败和裙带关系,甚至引发政党厌恶症(Parteienverdrossenheit).根据批评家的观点,由于政党深入到了社会的各领域,它们成为”扼杀”文明社会的凶手.而且,几度扩展的国家财政资助,使得政党对于如何通过秘密的互惠互利,分享政党政府的偏袒更感兴趣,而不是关心表达公民的需要和问题.政党, 政府官僚机关,公共机构和私人利益之间的亲密关系,显示了一个全能的,日渐腐败的”国家卡特尔”的公开印象,这个”国家卡特尔”对普通公民关闭,对改革传统的选举政治不感兴趣.批评家们指出,那些感到被主要政党忽视的选民,由于不能通过投票的形式,表达他们的政治意愿,只有在传统的政治之外,或者通过参加民众运动,或者参加抗议政党表达他们的政治意愿.笔者认为,人们对于政党国家的怀疑与批评160不无道理.如果说在魏玛共和国初期,政党国家曾经作为负面的概念被使用,认为它与真正的民主共和相对立,其中更多地包含了人们对政党的反感和成见;那么后来事态的发展却使其成为一种先见之明.”基本法”之所以竭力避免使用政党国家这个概念,就是由于这样做有把政党描述为合法地占领国家和公共领域之嫌,其进一步的演变可能会把国家推向极权的方向.尽管多党制下的政党国家和纳粹政权的政党国家一体化有所不同,但是政党的功能主要不是占据国家,而在于它是国家与社会的中介.国家和社会都是政党的活动领域,而社会是政党主要的栖息之地.如果政党把国家据为己有,甚至视自己为社会的主人,那么政党政治就会走向反面.另外如我们前已论及,”基本法”虽然把参与国民意志的形成这一使命赋予政党,但是政党并不是垄断国民意思形成的惟一工具,亦非国民大众与国家间仅有的合法媒介团体.国民完全可以通过其他形式或其他组织表现政治意思.新闻等大众传播媒体,宗教团体,各个人民社团,协会及个人等,皆可参与国家意思的形成,属于国家与社会的中介,是沟通两者的桥梁.从这个意义上讲,对政党国家的批评,针对了政党国家的弊端,是民主政治应当力图避免和消除的现象.一言而蔽之,政党国家既不应当成为政党追求的目标,也不应当成为国家追求的目标.看来,一方面充分发挥政党在民主政治中的积极作用,另一方面又要注意消除政党在国家政治生活中地位坐大的消极后果,这对于当今世界的任何一个国家,都是需要认真对待的课题.注释:①李惠中:”我国政党补助法之商榷——从德国联邦宪法法院政党财务之判决谈起”,《月旦法学杂志》1998年第32期,第90页.②沈玄池:”德国政党经费来源之研究”,《欧美研究》,第23卷,1994年第1期,第39页.③HeinfichTriepel,DieStaatsverfassungundpolitische Parteien,1928,S.14.④BverfGE8,5l(56).⑤HeinfichOberreuter,PolitischenParteien:Stellungund FtmktionimVeffassungssy~emderBundesrepublik,inAlf Mintzel/HeinfichOberreuter(Hrsg),Parteieninder Btmdesrepubhk,Bonn1992,S.26.⑥陈耀祥:”德国的政党法律地位”,《宪政时代》,第l7卷,1993年第3期,第63页.(z)BverfGE8,5l(46).(责任编辑常欣欣)。