公共政策执行的性质

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第一节 公正政策执行的性质

一、公共政策执行是政策过程的有机组成部分
1973 年，以 A. 维尔达夫斯基（ A.Wildavsky ）、 J. 普端斯曼（ J.Pressman ）为代表的一批学者开始对政策执行中的问题感兴趣。他们通过对美国联邦政府的奥克兰市政策执行失败的案例分析，强调了政策执行的重要性。他们认为，要使政策科学从理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。

此后，有关政策执行的研究就成为政策科学中的一大热点。人们也渐渐取得共识：“政策过程”的涵义并不仅仅指政策制定，同时包括政策执行。并非公共政策制定过程完结后人们就可以自然而然地实现预定的目标的。事实上，同样的政策由于其执行及反馈的方式不同所产生的后果是大相径庭的。在政策制定与政策执行之间有时会存在巨大的鸿沟，甚至出现背道而驰的现象。有效的政策执行，可以达到目标；相反，政策执行不当或不力，则非但难以解决原有的公共问题，可能还会使问题恶化。

同时，政策执行也是错综复杂的。与政策制定相比较，政策执行同样是一个有自身结构、有一定模型、有一定程序、也有一定困难的过程。因此，必须对政策执行的性质、政策执行的模型、政策执行的原则、政策执行的影响因素、政策执行的程序进行研究。威尔逊就认为，执行一项政策要比制定一项政策困难得多。

上面只是从静态的结构上阐述了政策执行的重要性。政策执行的重要性还体现在政策的动态方面。从动态的角度来考察，政策执行的困难性是由下列原因造成的。首先，由于从制定政策到实施政策之间存在一定的时滞，执行政策的环境、条件与制定政策时的环境、条件就会发生变化，这就必然给政策实施带来困难。其次，政策制定阶段所拟定的方案、计划，虽然也经过反复论证，甚至经过一定范围的试验，但一进入大规模的政策实施阶段，原先潜在的问题、未预料到的问题，这时就会渐渐显露出来，也会给政策执行造成困难。第三，在政策执行中，公众、团体、政策部门会因为认识上的、实际利益上的差异而产生种种矛盾，甚至冲突，这也会造成政策执行的困难。所有这些都会使政策执行与政策制定脱节，执行时使政策发生严重变形走样的情况。

对公共政策执行的性质，不同的学派，从不同的理论角度进行了规定与分析。其中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理论学派、交易理论学派、公共选择理论学派、博弈理论学派、系统理论学派。所有这些理

论学派可以归纳或合并为三大类：行动理论、组织理论、博弈理论。

二、公共政策执行由一系列行动构成

政策并不是通过一两次行动就能得到贯彻和实施的。政策执行虽然只是政策过程的环节之一，但就本身来说，它却包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的行动。行动理论学派强调要对政策执行中的行为性质加以研究。这一学派的代表人物有 C. 琼斯、 G. 爱德华和 C. 霍恩。爱德华认为，公共政策执行是一系列“发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员、创设单位”的活动过程。

行动理论学派提出了许多很有见地的思想。在政策制定阶段，人们得到的只是一些抽象的行动规范，即应当做什么，应该怎么做。这些都是关于行动的价值判断。它所描述的只是一种预期中要求达到的理想状态。要从存在政策问题的现状出发，把包含预定在内的理想状态实现出来，就必须行动。政策执行过程就是将政策的抽象规范转化为具体行动的过程。政策执行的行动过程包含着一系列的具体活动，主要有制定政策执行的计划，建立政策执行组织，招聘和培训政策执行人员，筹集和配备必要的物资和经费等。

三、公共政策执行是有组织的活动系统

执行政策的行动决不是单个人的、无序的活动。政策的实施必须是有组织的活动系统。对这一点，组织理论学派作了很好的研究。这一学派的代人物是 J. 佛瑞斯特。他认为，组织问题是政策执行中的关键环节。没有专门的组织，没有组织的努力，任何政策目标都只能停留在构想的阶段。

组织理论学派强调了政策执行中组织因素的重要性。政策执行从根本上来说是一个组织过程。首先，政策执行中存在多种因素，比如，人员、物资、经费、范围、时间等等，要有良好的政策执行，就必须将这些因素最科学、最合理地组织起来。其次，政策执行中必须设立专门的组织，只有通过组织才能将政策执行者的才能、知识、行为有机地结合起来，服务于同一个目标。第三，政策执行中的组织特性最集中地表现在对政策执行的危机预测与有效防范上。政策执行不可能一帆风顺，常常会遇到不确定风险和危机。只有借助于有组织的过程，才能有效地预测风险、建立防范机制。

四、公共政策执行过程是一种利益选择

公共政策的本质就是运用权威对社会利益进行公正的协调，因此，政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。对此，公共选择学派作了研

究。这一学派在“经济人”假设的基础上建立了一种公共选择理论。他们认为在市场经济中，人都是以追求个人经济利益为动机的。一个有理性的“经济人”必定是一个效用最大化的追求者。在政治领域活动的人，同样是“经济人”，无论是政策的制定者还是政策的执行者，都会遵循“经济人”规则。

在公共政策的执行过程中，政策的制定者、政策的执行者以及目标群体等组织和团体，归根到底都是由个人构成的，而作为一个普通经济人都会关心新政策能为自己带来多少好处，同时也会考虑要为此付出多少代价。这种个人的理性化的“经济人”行为决定了政府的行为。因此，决不可以将政府行为过分理想化，政府同样存在“经济人”的缺陷。当政府的利益与政策目标群体的利益发生冲突时，政府同样会起来维护自身的利益。

这种对政策执行的看法也是博弈理论的观点。美国公共政策学者 E ．巴得什 (EugeneBardach) 以博弈理论来研究公共政策的执行问题。他认为政策执行的核心在控制上。因而政策执行过程就会在“议价”、“劝服”、“策划”这三种不稳定的条件下进行。因此，可以将政策执行视为是一种赛局，它包括：竞赛者 ( 政策执行人员与相关人员 ) 、利害关系、策略与技术、竞赛的资源、竞赛的规范 ( 取胜的条件 ) 、公平竞赛的规则 ( 不得作弊 ) 、竞赛者之间的信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的策略选择。

与选择理论相近的观点是将政策执行视为是一种交易过程。这种理论认为，政策执行过程就是政治上讨价还价 (bargaining) 的过程。在政策执行中，政策制定者、政策执行者、目标群体之间需经过一系列的政治交易。各种力量在互动中，达成某种妥协、退让、默契。在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性与可靠性都要大打折扣。

上述三种对公共政策执行本质的认识都有其片而的地方，但也都有其合理的地方。应当将这三者科学地综合起来考虑。公共政策执行应当是政策执行者有选择的、有组织的、复杂的行动过程。政策实施中的有选择性表明，政策执行既与执行者的能动性有关，也与基于利益的选择有关。政策执行的有组织性表明，政策实施必须有专门的组织来负责，政策执行必须有序地进行。政策执行的行动性表明，政策实施是将政策规范运用于实践的过程，也是一个精心操作的过程。