房地产税改革的探讨

房地产税改革的探讨作者：林先云来源：《时代经贸》2013年第16期【摘要】本文论述了房地产税的概念、功能及种类，揭示了我国房地产税存在的问题：税种设置不合理、重复征税、税负不公等。

结合我国具体国情，对建立健全房地产税所必须构建的合理制度环境进行了相应的探索与研究，在此基础上提出了设置相应税种、减少房地产税费负担、公平税负等相关的配套对策。

一、房地产税概述房地产税是以房地产或与房地产有关行为和收益为征收对象的税种，是房地产开发、经营过程中，房地产开发商和消费者需要交纳的税种。

房地产，就其物质形态看，有三种表现形式：房产、地产和房地合一的房地产。

与此相联系，房地产税收事实上包括了单纯以房产价值或收益为课税对象的税收，即各种房屋税；单纯以土地价值或收益为课税对象的税收，即各种土地税；以房地产价值或收益为课税对象的各种房地产税。

通常广义的土地税收是指房地产税收，既包括对土地本身及其提供的服务课税，也包括对土地之上的建筑物、构筑物等土地改良物课税。

房地产税是对国民收入的分配和再分配，除此之外房地产税还具有筹集财政收入、调控经济、调节收入、调整资源配置等功能。

我国现行房地产税收制度的基本框架，是在1994年税收制度改革后形成的，涉及的税种主要有14种，包括直接以房地产为课税对象的6种，即房产税、城市房地产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、契税；与房地产紧密相关的税种8种，即固定资产投资方向调节税、营业税、企业所得税、个人所得税、外商投资企业及外国企业所得税、印花税、城市维护建设税和教育费附加。

按照征税发生的环节来区分，可以分为房地产的取得、保有、流转三个环节的税收。

发生在房地产取得环节的税种有：固定资产投资方向调节税、土地增值税、土地使用税、耕地占用税和契税等五种；发生在房地产保有环节的税种有三种，分别是城镇土地使用税、房产税、城市房地产税；而在房地产流转环节设置的税种主要有营业税、土地增值税、房产税、城市房地产税、企业所得税、个人所得税、外商投资企业及外国企业所得税、印花税、契税、城市维护建设税和教育费附加等十一种。

二、我国房地产税存在的问题纵观我国房地产税收制度发展的历史以及当前我国房地产税制改革的现状来看，我国房地产税制改革中出现一些问题，这些问题的存在不仅不利于房地产市场的发展，更不利于我国财政收入的增加和人民住房问题的解决。

（一）税种设置不合理我国现行房地产税构成一个明显的特点，是在房地产流通环节税种多、税负重，而在房地产保有环节课税较少，且税收优惠范围大。

这种设置的消极影响有：1.土地闲置、浪费现象严重。

2.进人市场流通的土地要承受过高的税负，抑制了土地的流动和正常的市场交易，助长了土地的隐性流动，逃税现象因而增多，这就从总量上减少了国家的税收收人。

更为严重的是，它直接阻碍了大量划拨存量土地进人市场的进程，减少了土地的有效供给，激发了土地价格上涨。

3.在房地产保有阶段发生的价值自然增值部分，由于没有有效的税收调控机制，政府不能充分参与增值的分配，只能任由其流向房地产的实际保有者。

（二）税费并举，重复征税房地产课税中个别税种设置重叠，税基交叉，重复征税。

如对房产课税设置房产税和城市房地产税两个税种，对土地课税设置土地使用税和耕地占用税；对房屋租金收入既征收5%的营业税，又征收12%的房产税；对房地产转让既要按转让的收入征收5%的营业税，又要按转让的增值额依规定税率征收土地增值税。

这些做法极不符合公平税负、合理负担的原则。

房地产的重复收税和多层次收费造成商品房的房价居高不下，从而加重了房地产开发商的负担，影响了政府对企业的管理水平，不但使管理漏统增多，而且容易滋生腐败，同时对形成有效的买方市场也带来一定的难度。

（三）征税范围过于狭窄中国现行的土地使用税和房产税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收。

其中县城是指县人民政府所在的地区；建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的建制镇；工矿区是指工商业比较发达、人口比较集中、符合国务院规定的建制镇标准但尚未建立建制镇的大中型工矿企业所在地。

这样即把广大农村的一些应纳税对象排除在征税范围之外。

另外，现行的土地使用税和房产税均把国家机关、人民团体军队、由国家财政部门拨付事业经费的单位的自用房地产以及个人所有非经营用的房地产等列为免税对象。

（四）税收征管的配套制度和措施不完善我国目前还缺乏严密的财产登记制度，影响了税收征管的力度。

同时，与房地产税收密切相关的房地产价格评估制度和房地产税收评税政策不健全，税务部门内部没有专门的房地产评税机构和评税人员，现有的房地产评估机构、评估人员的素质难以适应税收征管的需要，再加上许多税种的税基老化，导致税基侵蚀，税收流失现象十分严重。

三、解决我国房地产税问题的对策（一）建立健全税种，建立合理的税收体系笔者认为从以下几方面加以完善：第一，房地产开发投资环节课税体系。

具体思路是保留建筑业营业税，修订和完善耕地占用税，扩大征税范围，提高单位税额标，并更名为“农地占用税”。

第二，房地产转让环节课税体系。

设置不动产转让税或房地产转让税，以转让不动产的流转额为课税依据，在转让环节征收。

结合现行税收制度，可以把销售不动产和转让土地使用权的营业税纳人不动产转让税中来，成为一个独立的税种，税负暂不变。

第三，房地产取得环节课税体系。

具体思路是开征遗产与赠与税，归并买方缴纳的印花税和现行契税，设立“不动产取得税”，以取得不动产时支付的价款或评估值为计税依据，在取得时征收。

第四，房地产占用环节课税体系。

结合现行税制，借鉴国际上的做法，将房产税、城市房地产税和土地使用税合并为房地产税或不动产税，以房地产评估值或评估价为计税依据，由房地产所有者和使用人缴纳；另外，对现行“土地闲置费”实施“费改税”，对占而不用一年以上的土地按土地基准价课征空地占用税。

第五，房地产收益环节课税体系。

思路是统一内外资企业所得税，修订和完善个人所得税，保留土地增值税，配合国家启动房地产市场的经济政策，暂停除单纯土地使用权转让以外的所有房地产开发项目和存量房销售的土地增值税，停征期可暂定为3-5年。

（二）降低房地产业税费负担，减少重复征税第一，停征契税。

它是一个传统税种，自引入印花税后，我国房屋产权转移所书立的凭证相对其它产权转移凭证而言，明显带有重复征税性质。

鉴于印花税具有契税的所有功用，我们不妨停征契税。

第二，停征房地产营业税、改革土地增值税。

笔者认为土地增值税与营业税二者有重复征税之嫌。

1994年税制改革中将销售货物由征收营业税改征增值税，而对房地产销售而言，土地增值税经一定改革后也完全能够替代营业税发挥作用。

房地产市场低迷时期，许多学者看到了现行土地增值税的弊端，认为应该取消该税，然而，土地增值税在抑制房地产投机、调节土地级差收益方面有着不可替代的作用，相比之下，营业税仅有筹集收入的功能，其是对全部销售收入为计税依据，它引起的税收负担并不逊于土地增值税，因此可以看出，对房地产业应停征营业税。

当然，土地增值税要想更好地发挥作用尚需进一步完善，如设置一档低税率，即土地增值额占扣除项目的比例，低于某一比例，如30%时，可改征17%或更低的税率，如增值额超过扣除项目的30%，则多为级差收益，对该部分增值额仍实行“超率累进”；进一步完善土地增值税的计税方法，减少重复征税，确保仅对增值额征税，以促进房地产的合理流通。

第三，规范房地产合理收费，取缔非法收费。

鉴于房地产业收费混乱的同时，部分项目有其合理性，我们首先以立法的方式，规范合理收费主体、范围、项目及收费标准，防止乱收费；同时在收费制度上实行收支两条线，改变“谁收费谁所有、谁使用”的状况，另外尽快建立稽查处罚制度，对明令禁止的收费项目予以坚决取缔。

（三）公平税负，平等竞争首先，应统一内外房地产税制。

将现行的企业所得税、外商投资企业所得税合并为企业所得税，将城市房产税并入房产税，即将外资企业及外籍人员纳入房地产的纳税义务之中，另外也对外资企业及个人开征城建税、耕地占用税等，以实现房地产税制的内外统一，有效促进公平竞争。

其次，改革房产税的计税依据。

改变现有的房产税从价、从租、从量计算计税依据的混乱局面，一律从价计征，计算标准确定为评估价值，以确保税负公平，也与国际上通行的对财产课税做法相一致。

再次，对房产继承开征遗产税。

我国收入分配两极分化状况日趋恶化，穷人、富人在住房面积上也有很大的差距，而且我国个人所得再分配功能很弱的情况下，对房产继承开征遗产税，可以加强其调节收入分配的功能。

尽管我国对所有财产继承开征遗产税的条件还不具备，但房产继承先开征遗产税，可以为日后的普遍开征做过渡准备。

最后，实现公平税负也必须加强征管。

而加强征管依赖于房产税的配套制度与政策的进一步完善，这需要我们强化地产产权登记制度，清查土地及房屋，打击房地产市场的违法交易行为；完善房地产价格评估制度，建立房地产专门的评税机构，确保评估价格的合理性；理顺城市土地和房屋管理体制，建立一个“精简、高效、统一、权威”的房地产管理体制，为房地产税收征管创造一个良好的外部环境（四）扩大保有阶段课税的征税范围适时对农村房地产保有课税。

但要注意，农业是我国国民经济的基础，支持农业发展仍然是我国当前的首要任务。

大部分农村居民住宅主要是满足居住需要，商品化程度很低，同时，农村公共服务支出需求还很低。

因此，对农村房地产课税应仅限于经营用房地产和经济发达地区。

对事业管理体制改革分化出来的原事业（现企业性质）单位，对其拥有产权的房地产，按税法规定依法纳税，不继续享受税收优惠。

对城镇居民自用住房按比例税率征税。

有分析表明，房屋折算价值的分配逐步向高收入者倾斜，实行比例税率，即征居民自用房地产税，将产生“累进”的效应，也就是说，收入高的纳税人将承担较重的税收负担，有利于调节贫富差距，实现社会公平。

取消城镇居民自用住房的税收优惠，还可以避免对出租住房的歧视。

但考虑到不同纳税人的承受能力和长期以来形成的纳税观念，将城镇居民自用住房纳入征收范围要有个过程。

在具体实施中，应该注意按人均居住面积或人均收入设置适当的起征点，税率可以从低，尽量避免取消该项税收优惠给低收入者的生活带来负面影响。

（五）完善相关配套制度，加强税收征管为切实保证房地产税收法律的贯彻执行，必须建立完善的税收征管体系，加强房地产税收的征管力度。

进一步完善房地产估价制度和财产登记制度，建立以评税制度为核心的税收征管体系。

从近期看，由于受我国房地产管理体制和税务部门评税能力的限制，尚难完全按评税值征税。

但从长期看，按评税值课税是一个发展趋势。

因此，房地产税制改革要着手研究和建立房地产评估或评税制度，制定房地产评估法规和操作规程，培训评税或估价专业队伍。

同时，建立和完善财产登记制度，运用计算机网络技术加强房地产信息管理，堵塞税收征管漏洞。