第1讲 公共政策概述(一)4学时

具有社会分享性的公共利益； 具有社会分享性的公共利益； 具有组织分享性的共同利益； 具有组织分享性的共同利益； 具有私人独享性的个人利益。 具有私人独享性的个人利益。
特定社会问题，即公共政策问题。 特定社会问题，即公共政策问题。 社会问题，是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社 社会问题，是指实际条件与应有条件之间的偏差 或者是实际状态与社 会期望状态之间的差距。 会期望状态之间的差距。 只有需要通过公共政策来加以解决的公共性社会问题， 只有需要通过公共政策来加以解决的公共性社会问题，才构成公共政 策问题。 策问题。 目标群体，行为方式受到公共政策影响和制约的社会成员。 目标群体，行为方式受到公共政策影响和制约的社会成员。 行动方案，是指政策的具体性和可操作性。 行动方案，是指政策的具体性和可操作性。——解决问题的具体措施 解决问题的具体措施 行动准则，是指政策对社会行为的指导性和原则性要求。 行动准则，是指政策对社会行为的指导性和原则性要求。——行为模式 行为模式
对作为政策客体的社会问题，应注意理解以下6个方面： 对作为政策客体的社会问题，应注意理解以下6个方面： 以下 社会问题是一种客观事实 客观事实。 （1）社会问题是一种客观事实。所谓客观事实是指一种可以通过 实证加以认识的情况。 实证加以认识的情况。客观事实的发生或存在是形成社会问题的必要 条件。 条件。 社会问题是一种主观定义 主观定义。 （2）社会问题是一种主观定义。所谓主观定义是指人们对上述客 观情况的察觉和认识。主观定义不同，社会问题界定也不同。比如， 观情况的察觉和认识。主观定义不同，社会问题界定也不同。比如， 公共场所吸烟在一些地区是一个社会问题，而在其它一些地区则不是。 公共场所吸烟在一些地区是一个社会问题，而在其它一些地区则不是。 社会问题的形成，受价值观的影响。 （3）社会问题的形成，受价值观的影响。当人们明显感到目前的 客观事实已经危及到他们所珍视的社会价值观， 客观事实已经危及到他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社 会规范的一种背离时，社会问题就产生了。 会规范的一种背离时，社会问题就产生了。
广义上的公共政策定义的解释
社会公共权威，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。 社会公共权威，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。 它既包括国家政府或执政党派，又含概宗教团体或宗族势力， 它既包括国家政府或执政党派，又含概宗教团体或宗族势力，既包括 个人（是代表群体的个人），也包括群体（是作为组织核心的群体）。 ），也包括群体 个人（是代表群体的个人），也包括群体（是作为组织核心的群体）。 特定情境，是指特定的历史时期和特定的环境条件， 特定情境，是指特定的历史时期和特定的环境条件，以及公共政策特 定的适用范围，即所谓的时空条件。 定的适用范围，即所谓的时空条件。 政策目标，增进与分配社会利益，包括： 政策目标，增进与分配社会利益，包括：
狭义上的公共政策的理解
从狭义上理解， 公民社会未成熟、法律体系相对独立的我国现 从狭义上理解，在公民社会未成熟、法律体系相对独立的我国现 实国情下，公共政策主要指的是政府（行政）系统的公共政策。 实国情下，公共政策主要指的是政府（行政）系统的公共政策。 特别是在法律体系相对独立且日益完备的当代中国， 特别是在法律体系相对独立且日益完备的当代中国，公共政策理 在法律体系相对独立且日益完备的当代中国 论研究，应当明确区分公共政策与法律规范的区别。 论研究，应当明确区分公共政策与法律规范的区别。 目前在我国关于政策与法律的一致性和区别性的主流观点是： 目前在我国关于政策与法律的一致性和区别性的主流观点是： 政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、 政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社 会目标等根本方面高度一致 一致。 会目标等根本方面高度一致。 但在制定机关和程序、表现形式和基本要求、实施方式和手段、 但在制定机关和程序、表现形式和基本要求、实施方式和手段、 调整社会关系的范围和对人的效力、稳定性等方面存在区别 区别。 调整社会关系的范围和对人的效力、稳定性等方面存在区别。第1讲 公共来自策的理解 （一）教学内容
一、公共政策的含义 ——定义、特征、形式、类型、功能 定义、特征、形式、类型、 定义 二、公共政策系统：主体、客体、环境 公共政策系统：主体、客体、 三、公共政策的价值
一、公共政策的含义
定义、特征、形式、类型、 定义、特征、形式、类型、功能
（一）公共政策的定义： 公共政策的定义： 公共政策的定义
补充： 补充：公共政策要处理的社会问题
公共政策的本质作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题， 公共政策的本质作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题， 所以社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是公共政策过 程的始点。 程的始点。 那么什么是社会问题 从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条 什么是社会问题? 那么什么是社会问题? 从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条 件与应有条件之间的偏差， 件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间 的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态， 的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态，它超越 了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。 了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。 社会所面临的问题很多，但在公共政策的官方决策者看来， 社会所面临的问题很多，但在公共政策的官方决策者看来，并非 所有的问题都是需要公共政策来解决的。在众多社会问题中， 所有的问题都是需要公共政策来解决的。在众多社会问题中，只 有需要通过公共政策来加以解决的公共性社会问题， 有需要通过公共政策来加以解决的公共性社会问题，才构成公共 政策问题。 政策问题。
狭义上的公共政策的理解
因此，从公共管理视角上看，当代中国公共政策理论研究， 因此，从公共管理视角上看，当代中国公共政策理论研究，应当 明确公共政策与法律的区别，应当更加关注狭义的公共政策观—— 明确公共政策与法律的区别，应当更加关注狭义的公共政策观 政府（行政）系统的公共政策。 政府（行政）系统的公共政策。 我们可以将公共政策与法律规范的表现形式上的区别归纳为： 区别归纳为 我们可以将公共政策与法律规范的表现形式上的区别归纳为： 公共政策通常表现为关于解决公共问题的行动纲领或纲要 通常表现为关于解决公共问题的行动纲领或纲要、 公共政策通常表现为关于解决公共问题的行动纲领或纲要、 决议、方针、指示、宣言、命令、声明、 决议、方针、指示、宣言、命令、声明、领导人的讲话或报 具有指导性、原则性、号召性，其内容比较概括， 告，具有指导性、原则性、号召性，其内容比较概括，很少 用具体的条文规范来表述。 用具体的条文规范来表述。 法律规范通常采用制定法的形式 有法典式的， 通常采用制定法的形式， 法律规范通常采用制定法的形式，有法典式的，也有单行 法规（如国务院的行政法规、 法规（如国务院的行政法规、国务院部委和地方政府的行政 规章等）形式，它具有确定性和规范性， 规章等）形式，它具有确定性和规范性，通过调整公共活动 中行为主体的法律权利义务关系来实现其目标。 中行为主体的法律权利义务关系来实现其目标。
社会问题关系到大多数人的利益——与公共利益有关 关系到大多数人的利益——与公共利益有关。 （4）社会问题关系到大多数人的利益——与公共利益有关。 如看病难问题） （如看病难问题） 社会问题的形成往往具有一个动态过程 一个动态过程。 （5）社会问题的形成往往具有一个动态过程。社会问题往往不 是突然发生的，而是逐渐形成的，它有一个从小到大、从潜到显、 是突然发生的，而是逐渐形成的，它有一个从小到大、从潜到显、 从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。（ 。（如北京市民过 从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。（如北京市民过 节禁止燃放鞭炮规定的经过漫长的过程逐步形成共识） 节禁止燃放鞭炮规定的经过漫长的过程逐步形成共识） 社会问题往往具有系统性 具有系统性。 （6）社会问题往往具有系统性。任何一个社会问题都不是孤立 存在的，它往往是整个社会问题系统中的一个有机组成部分。 存在的，它往往是整个社会问题系统中的一个有机组成部分。一 个小范围的社会问题往往是一个更大范围的社会问题的局部， 个小范围的社会问题往往是一个更大范围的社会问题的局部，且 这个小范围的社会问题的内部还有可能包含几个更小范围的社会 问题。（如城市自行车被盗问题，必然会牵扯到城市治安问题， 。（如城市自行车被盗问题 问题。（如城市自行车被盗问题，必然会牵扯到城市治安问题， 由此又涉及流动人口问题，户籍制度问题， 由此又涉及流动人口问题，户籍制度问题，公房出租问题等等 ）
从广义上理解： 从广义上理解：
公共政策，是指社会公共权威在特定情境中 公共政策，是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定 社会公共权威 目标而针对特定社会问题，面向相关的目标群体制定的行动 目标而针对特定社会问题，面向相关的目标群体制定的行动 而针对特定社会问题 目标群体制定的 方案或行动准则。 方案或行动准则。
广义上的公共政策的种类
广义上的理解， 广义上的理解，作为一种有关公共活动的行为准则和有关公共事 务管理的行动方案， 务管理的行动方案，公共政策包含公共领域的所有运用公共权力 制定和实行的公共行为准则和行动方案。 制定和实行的公共行为准则和行动方案。 广义上，根据制定主体划分，公共政策可划分为国家公共政策、 广义上，根据制定主体划分，公共政策可划分为国家公共政策、 国家公共政策 政府（行政）系统的公共政策、社会（NGO与公民社会 与公民社会） 政府（行政）系统的公共政策、社会（NGO与公民社会）的公共政 策和国际公共政策四种。 策和国际公共政策四种。 国家公共政策：国家（立法、司法机关）为了实现宪政， 国家公共政策：国家（立法、司法机关）为了实现宪政，对一 国内政治性公共事务的管理所制定和实施的公共政策。 国内政治性公共事务的管理所制定和实施的公共政策。 主要包括：国家宪政制度的建构、 主要包括：国家宪政制度的建构、中央和地方的公共管 理关系的规定、 理关系的规定、国家公共管理职能与组织架构等国家治理活动 和宏观的高层次公共管理内涵，具有全局性的特征。 和宏观的高层次公共管理内涵，具有全局性的特征。