流动人口的社会保障问题的公共政策思考

论文题目：流动人口的社会保障问题的公共政策思考目录：一、流动人口的概念及中国流动人口大量涌现的原因 (2)二、中国流动人口社会保障现状和存在的问题 (3)三、流动人口社会保障必要性分析 (4)四、流动人口的社会保障问题公共政策建议 (5)流动人口的社会保障问题的公共政策思考摘要：自20世纪80年代以来，随着市场经济的发展，以农民工为主体的流动人口大量涌现促进了经济和社会的发展，解决了企业劳动力缺乏的困难，但同时也给社会带来了一些不稳定因素。

社会保障是社会经济发展的“安全网”和“稳定器”，因此社会流动人口也急需纳入我国现行社会保障体系中，这样才能保证社会经济的和谐发展以及社会的安定。

关键字：流动人口社会保障社会公平户籍制度一、流动人口的概念及中国流动人口大量涌现的原因（一）流动人口概念流动人口是以我国城乡二元结构和特有的户籍制度为提前的具有中国特色的概念，指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员，这与国外的迁移概念不同，国外迁移是指永久变更居住地，但流动人口却是不断变换居住地或工作地，其流动性较强，也给这类人群建立社会保障体系造成很大难度。

（二）我国流动人口具有明显的中国特色特征1、以农民工为主体，数量庞大，规模至今仍在不断扩大，据统计，2009年中国流动人口已达到2.11亿。

这些流动人口普遍没有受过高等教育，普遍层次水平不高，很多流动人口对社会保障问题没有清楚认识，也不知道如何改善和维护自身的社会保障。

2、彰显了传统户籍制度与当今社会发展要求相冲突的矛盾，传统制度的刚性约束与经济社会发展的要求相冲突，造成了流动人口与当地固定户籍人口的利益相冲突，进而导致流动人口尤其是农民工的权益受到损害的现象相当严重。

3、流动人口所从事的行业主要是建筑业、工业和服务业等劳动密集型行业，收入水平低。

4、流动人口趋于年轻化，参保意识差。

5、流入地主要集中在江苏、上海、浙江、北京、广东等发达省份，流入地主要集中在一些农业人口大省四川、湖南、江西、安徽、湖南等省份。

6、具有流动性强，缺乏归属感等特点，绝大多数农民工经常处于居无定所、工作与生活变动快速的状态，工作、收入与生活稳定性差，是一个生活风险很高的社会群体，他们很难真正融入城市或者当地社会，但又不愿轻易放弃，飘零的工作与生活状态使其成为缺乏归属的特殊社会群体。

（三）流动人口大量涌现的原因1、农村存在大量剩余劳动力。

20世纪80年代以来，随着农村开始实行家庭联产承包责任制，市场化改革从农村开始并逐渐向城市推进，广大农民获得土地经营权利和富余劳动力转变职业的自由。

中西部地区为主的传统农区，很多农民受条件限制难以通过发展乡镇企业就业，则离开农村，外出打工，进城就业。

这就导致从农村不断涌现出剩余劳动力向城镇转移，他们户口虽然还在农村，甚至还保留承包耕地，但他们的主要收入来源已不是农业收入，而是进城就业收入。

2、城镇企业劳动力缺乏。

改革开放以来，市场经济迅速发展，许多城镇企业也如雨后春笋般一个个成立，于是城市劳工大量缺乏，急需来自农村的劳动力资源来进行企业生产制造。

城镇企业对劳动力的需求是流动人口大量涌现的拉动力量。

3、城乡经济差距巨大。

城市由于地理优势、政策优势等原因，经济发展远远超过农村，造成了城乡经济差距巨大。

我国的城乡二元社会结构导致了我国很多农村家庭的子女一生下来就只能当农民，然而农村人民却很多都不能享有和城市人口同等的经济和生活待遇，农村人民的生活质量普遍没有城市人口质量好，为了改变家庭命运，很多农村人口决定进城打工以期望改变家庭的命运，使家人有更好地生活质量。

二、中国流动人口社会保障现状和存在的问题（一）二元社会结构使流动人口处在社会保障圈之外。

我国目前的社会保障体制有两部分组成：一是城镇职工社会保障；二是农村社会保障。

流动人口既可以归于城镇职工社会保障，也可以归于农村社会保障，但农民工由于流动性较强，又没有城市户口，加上绝大多数农村人口本身所受的教育程度低，但他们的社会保障却难以得到保证。

虽然国家和地方上对人口流动的各种限制正在逐渐消除，但长期计划经济体制下形成的观念、政策制度难以在短时间内完全改变，流徙入城的农民到城市后却由于受到“名亡实存”的户籍制度等一系列行政壁垒而无法融入城市，将他们屏蔽在分享城市的社会资源之外，使他们无法享受到城市和社会文明进步的成果。

这种城乡差别对待使农民工的权益大大受损，工资被拖欠、劳动时间被大大延长、缺乏必要劳动保护、没有社会保险等等。

（二）我国尚未将流动人口的社会保障问题纳入到国家的社会保障系统中，各地出台的社会保障政策十分混乱。

政府认为目前城市社会保障问题尚没有建立完善的情况下，农民工由于有土地作为保障，暂时不用解决他们的社会保障问题，所以目前没有一套关于流动人口的合理的社会保障制度。

各地虽然有出台一些针对流动人口的社会保障政策，但地方政府只看到流动人口能给当地经济发展带来促进作用，却不愿承担流动人口的养老费用。

所以在制定公共政策时处于短期考虑，没有把流动人口纳入当地城市社会保障政策的整体规划中只要流动人口带来的经济繁荣，不愿为其承担社会保障负担，没有担负起政府应承担的责任，忽略了对流动人口正当权益的维护。

（三）社会保障制度的缺陷。

流动人口的工资收入水平与城镇职工相比普遍都低很多，而目前的城镇职工养老保险的缴费基数为城镇职工年人均工资，结果导致大多数流动人口没有能力购买养老保险；流动人口失业率高，且常常是在各地流动，很难符合现在城镇职工社会保险政策要求的就业稳定性和缴费连续性的要求；如果流动人口要异地转移保险金，则只能转移个人账户部分，企业和社会统筹部分大都不能转移，这些规定对流动人口而言都是十分不合理的。

三、流动人口社会保障必要性分析（一）建立流动人口社会保障机制有利于兼顾经济效率，实现社会公平。

流动人口已逐渐成为城市生活中的一个不可缺少的群体，他们在城市的底层各行各业担任着十分重要的建设城市角色，保证了城市生活的正常运转。

流动人口是城市建设不可缺少的人群，他们理应享有城市文明进步带来的成果，因此建立流动人口的社会保障可以改变城乡差别对待的现状，使流动人口融入到城市生活中，给以他们正当的认可和关怀，让他们分享经济发展的成果和充分享有社会保障权。

这不仅有利于兼顾经济效率与社会公平，在一定程度上也能减少社会不安定因素，维护社会稳定和安全。

（二）建立流动人口的社会保障机制是社会长期稳定发展的需要。

社会保障是社会、经济发展的“安全网”和“稳定器”，建立流动人口的社会保障机制可以大大提高农民工应对各类风险的能力，如疾病风险、工伤事故风险、意外生活风险等，减少了社会和政府的风险承担，也减少了流动人口因为生活风险而铤而走险给社会带来不安定因素的可能。

流动人口的社会保障体制的建立大大减少了社会不安定因素，确保了农村和城市的稳定。

（三）建立流动人口的社会保障机制可以减少预防性储蓄，促进消费，拉动内需。

流动人口由于未来生活没有得到保障，因此会将获得的收入多数用来储蓄以备不时之需，而如果政府为他们解决了这一“后顾之忧”，就会降低他们的预防性储蓄，促进消费，拉动内需，促进经济发展，有利于解决我国通货膨胀等问题。

（四）建立流动人口的社会保障机制是有利于完善我国城乡一体化社会保障体系，且越早建立越好。

从长期角度看，流动人口的社会保障体系的构建，是一个可持续发展社会大多数人能够分享改革和发展成果的需要。

社会各阶层和睦相处，社会成员协调发展，人与人之间享有平等的权利，人与自然协调共处，是我们建设和谐社会的目标。

从短期利益来看，建立流动人口的社会保障体系会提高一个城市的劳动力成本。

但从全局来看，建立流动人口的社会保障体系是必要的，这不仅仅是建设和谐社会涉及社会公平的基础设施建设，也是一项有效率的经济行为，有利于社会的长远发展。

越早建立流动人口的社会保障体制，对社会来讲，其负担越小。

相反，如果长期拖延，将给社会保障体系建设留下难以解决的包袱和后患。

四、流动人口的社会保障问题公共政策建议（一）加快社会保障法制建设，将流动人口社会保障问题纳入国家社会保障体系中，分门别类地逐步建立起流动人口的社会保障制度。

制定法律明确政府和雇主企业对流动人口应承担的责任，任何雇主均应当根据责任分担机制承担相应的社会保障缴费义务，流入地政府则需要分担流动人口的相关社会保障制度的成本。

在制定法律时要考虑到流动人口结构复杂，应分门别类地制定社保制度。

例如对于城市流向城市或乡村的居民，需要让其延续社会保障权益的制度保障，或者自动纳入流入地社会保障制度的制度安排。

对于乡村流向城市的流动人口，则应根据其分化情形采取不同的制度安排，如对以城市化的农村流动人口可以纳入当地社会保障网；对于只能季节性出来务工的农村流动人口，则可以提供贡山保险等保障，同时建立特殊救助机制以缓解其特殊困难，其他保障则可以纳入面向农村社会保障体系；对长期在外务工但流动性高、归属不明的流动人口，则需要有工伤保险、医疗保险及相应社会救助等。

（二）政府应增加对流动人口的社会保障问题的公共财政支出。

有些地方财力薄弱，中央应该根据其实际情况，增加对当地流动人口社会保障问题的资金支持，以确保流动人口的社会保障制度能够落实。

（三）出台改革户籍制度的政策。

就目前来看，我国“名亡实存”的户籍制度是建立完善的流动人口社会保障体系的最大阻碍，改革户籍制度，适当放宽流动人口真正融入流入地的封口，使流动人口定居下来，完成农村剩余劳动力向城市的流动，对于解决我国城乡一体化的诸多问题都是根本性措施。

只有解决他们的户籍身份，才能从根本上解决问题，使流动人口真正融入到城市生活中。

（四）出台改革现行农村土地制度政策这一措施是建立在改革户籍制度政策基础上提出的，之前说过政府考虑到农村人口有土地保障所以没有重视流动人口的社会保障问题，而提出出台这一政策，就是要适当放松对土地用途的管制，尤其是对集体建设用地转为城市建设用地的管制，允许宅基地直接转让给城镇居民，允许农户将土地使用权直接转让用于商业房地产开发，这样即使农民进城务工，也不至于使农村土地被闲置，提高了土地的利用率。

（五）国家财政应加大农村地区的教育支出，扩大农村地区义务教育的覆盖面。

提高流动人口的受教育水平，使他们认识到社会保障的重要性，增强社会保障意识，同时增强其就业能力，拓宽农民工获得教育资源的渠道。

也可以让流动人口子女在城市能够得到与城镇人口子女一样的受教育权，获得更多的社会资源。

[参考文献]（1）郑功成：《中国流动人口的社会保障问题》，《理论视野》2007年第6期（2）茹克娅、曹李海：《构建和谐社会下我国流动人口的社会保障问题》，《新疆财经》2008.165～69（3）朱虹青：《关于流动人口的社会保障问题调查研究》（4）倪萍：《流动人口的社会保障问题初探》，《法制与经济》2006年第6期（5）程昶志：《我国流动人口社会保障问题研究》（6）曹正民：《试论农民工及流动人口的社会保障问题》。