城市流动人口的社会保障问题与对策

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中国城市经济

　城市流动人口的社会保障问题与对策

　改革开放以来，　随着中国工业化和城市化进程的不断加快，大量年富力强的农村剩余劳动力离开农村进入城市，规模不断扩大，成为城市居民和农村居民以外的第三类人群——流动人口。他们在城市的经济建设中发挥着重要作用的同时，就业、生存环境和生活保障等诸多方面存在着问题。国家劳动和社会保障部在《２００６年劳动保障工作要点》中指出，“探索解决城镇化过程中的社会保障问题。研究适合进城务工人员特点的社会保障政策。”本文从对流动人口现状和流动人口的社会保障现状出发，针对流动人口流动性的特点，探讨建立适合于流动人口的社会救助、社会保险、社会福利的社会保障体系，以维护流动人口的权益，改善他们的处境。

一、流动人口社会保障体系的

现状与问题

我国的经济结构是二元经济，社会

保障制度同样呈现二元结构，只有部分省市建立了流动人口的社会保障制度，并且地方政府根据当地的实际情况，制定了有关流动人口的社会保障政策。但在各地制定的政策中，有不少规定的险种不完整，这就很难保障其权益，同时，由于这些法规和规章的效力层次较低，其实施效果也并不理想。还有很多省市没有建立关于流动人口的社会保障政策，人口的流动是盲目的，没有保障。

１、流动人口在城市里很难享受到最低生活保障

现行的城镇社会救助体系只覆盖了城镇户籍人口，而流动人口（尤其是农民工）很难享受到最低生活保障的社会救助等社会保障权益，成为城市里的边缘人，游离于社会保障体系外，最低生活得不到保障，严重影响了社会的稳定。以辽宁省为例“１９９４～２００３年１０年间，辽宁

流动人口占全部犯罪成员的比率由１９９４年的１８．０５％增至２００３年的３３．７７％，在１０年间增长了１５．７２％”。

２、流动人口的社会保险体系不健全、参保率低

流动人口中农村劳动力外出务工人员占多数，目前我国农村劳动力外出务工人员大约有１．２亿人，进城农民工约为１亿，占总流动人口的８３．３３％。长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。我们对辽宁省城市流入人口进行了抽样调查，在１０９２个被调查者中，仅有２５．９％的城市流入人口参加了社会保险，其中沈阳的流入人口中参加社会保险的还不到２０％，为１９．３％。结果同时显示，有一部分流动人口并不了解社会保障政策，甚至不知道社会保障为何物，有１４．４％的城市流入人口并不清楚自己是否已经办理了社会保险，其中沈阳的流入人口中，不清楚的占到了１０．４％。

文／徐晓琪　杜炳汉　罗元文

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流动人口中的农民工社会保险参保率较低，“２００３年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、生育保险的参保率分别只有３３．７％、１０．３％、２１．６％、３１．８％和５．５％。而农民工参加企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有２．９％、３．１％和５．６％。”

３、流动人口的社会福利水平较低（１）在住房方面，流动人口无法享受同城市居民同等的住房条件和机会。由于城市居民住房比较紧张，以沈阳为例，“２００４年年底，沈阳市人均住房建筑面积为２１．５５平方米”，在住房福利方面政策制定者只是关注于城镇居民，很少考虑到在城市里生存的流动人口，再加上流动人口收入水平限制，流动人口无法享受同城市居民同等的住房条件和机会，特别是农民工，他们的住房条件特别艰苦，住在特别简易的房子里，有的甚至直接睡在地上，在调查中发现，沈阳市皇姑

区某饭店的近３０名外来务工人员住在１００多平方米的楼房内，人均居住面积仅为３．３３平方米。由于只有一个卫生间，给楼道环境造成了严重污染，附近居民的正常生活受到了很大的干扰。调查中还发现在东北大学附近的一间６０平方米的房间内居住了１０名毕业不久的大学生，其居住条件可想而知。

（２）在子女教育方面，流动人口的子女不能享受到同城市子女同等的教育机会。由于户籍制度的限制和地方政府的“分级办学，分级办理”政策，流动人口的子女不能享受到同城市子女同等的教育机会。中国儿童中心２００２年至２００３年对中国９个城市的抽样调查显示，“流动儿童义务教育年龄段中近９．３％处于失辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。”其中，农民工子女的教育问题最为突出，面对与自己同龄的城里的孩子享受９年义务教育，多少农民工子女露出了无奈与羡慕，目前，由于政府的干预，部分地区出台了相关政策，就学条件有所

改善，但是在城里的农民工子女只能选择有限的农民工子弟学校，或者缴上巨额的捐助费才能与城里的孩子一样去教育设施比较好的学校上学。

４、社会保障制度本身不能适应流动人口流动性的特点

我国制定社会保障制度，由于各省市、地区经济状况不同，宏观政策由中央制定，而具体实施政策，如缴费、发放等有差异，部分险种具有属地的原则，因此流动人口社会保险基金的区域统筹与跨省流动存在着冲突，于是导致流动人口参保中断、退保现象频繁。“广东东莞去年有１０５万人参加职工基本养老保险，但仅２００５年一年就有４０万人‘退保’，基本都是外来务工者；在浙江杭州参加养老保险的外来工总数大概在５０万人左右，而每年‘退保’人数高达８～１０万，目前累计‘退保’的人次超过２４万。”

５、国家财政对流动人口社会保障

资金投入不足

近几年，社会保障基金出现赤字，以养老保险为例，“全国养老保险基金缺口１９９８年为１００多亿元，２００２年扩大到５００多亿元。预计到２０１０年将达到１０００多亿元。”国家把主要的资金都投入在了城镇人口的社会保障的改革与建设上，很少顾及流动人口的社会保障问题。

６、流动人口自身收入的限制在流动人口中，低收入群体占有很大比例，而且，对于农村出来务工人员，干的活一般是服务性及出大力而挣钱少的工作，除了自己省吃俭用外，还要拿出相当一部分的收入寄回家来提高家里的生活水平，他们没有能力按城市的社会保障缴费比例进行缴费。

７、流动人口缺乏对社会保障的认识，加深了社会保障权益的缺失（１）流动人口本身缺乏社会保障意识流动人口主要来自于农村，素质普遍较低，从家里出来到城市主要目的是打工赚钱并带回家里，不关心甚至不知道自身的社会保障问题。而且，他们认为缴纳养老、医疗、工伤、失业等社会保险会减少他们的打工收入，另一方面，又怕政府政策有变化，多少年后自己的缴费不能得到回报。

　（２）对社会保障政策宣传力度不够政府多数在机关里开设社会保障咨询热线，解答居民的问题，很少到乡镇社区进行现场大规模的宣传，未做到家喻户晓、人人皆知。尤其是流动人口，作为打工者的流动人员，白天大多都在工作，且工作时间较长，就使得仅有的宣传起不到预期的效果。

二、建立流动人口社会保障体系

的政策建议

１、建立最低生活保障制度，保障流动人口的基本生活

建立流动人口的最低生活保障制度，可以保障流动人口的基本生存。对于农