基本公共文化服务均等化驱动因素研究

2019年第3期（No. 3. 2019）020* 本文系国家社会科学基金重大项目“促进我国基本公共文化服务标准化与均等化研究”（项目编号：14ZDA050）、黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“图书馆冗余资源利用与服务创新策略研究”（项目编号：16TQD04）、黑龙江省普通本科高等学校青年创新人才培养计划“高校图书馆冗余资源利用与社会化服务研究”研究成果之一。

公共文化服务研究基本公共文化服务均等化驱动因素研究*陈媛媛1,2 柯 平1（1.南开大学商学院 天津 300071； 2.黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）〔摘 要〕 文章从基本公共文化服务均等化的内涵、意义及内容入手，论述基本公共文化服务均等化的驱动因素（主要包括政策及法律因素、经济因素和人文因素等），以及这些因素间的交互作用对基本公共文化服务均等化实现的作用机理。

〔关键词〕 基本公共文化服务 公共文化服务 均等化 驱动因素〔中图法分类号〕 G123；C916〔引用本文格式〕 陈媛媛，柯平.基本公共文化服务均等化驱动因素研究[J].图书馆，2019（3）：020—025.1 前言2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“促进基本公共文化服务标准化、均等化”，公共文化服务进入“基本”“均等”研究阶段[1]。

基本公共文化服务作为公共文化服务新时期的表现形式，是为了保障公民最基本的文化权利，使其公正、平等、普遍地享有公共文化服务，体现保障性和公平性的服务类型[2]。

这既反映了公共文化服务发展与国情紧密结合的重新定位和科学界定，也体现了对于“公益性”“基本性”“均等性”“便利性”的高度概括和新的时代要求。

2017年3月国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，其中对基本公共文化服务均等化内容标准进行了详尽细致的描述。

然而，在讨论基本公共文化服务均等化实现问题之前，我们需要效仿阿马蒂亚·森对于平等提出的两个问题“为什么要平等”和“对什么平等”[3]，厘清基本公共文化服务“为什么要实现均等”以及“对什么实现均等”,即均等的意义和均等的内容。

公民权利之一的文化权利是国家提供基本公共文化服务的法理依据，《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》中对文化权利基本内容的描述高度一致，指出公民文化权利主要包括参加文化活动、享受科学文化发展带来的利益和文化知识产权保护[4]。

现代宪政理论认为，公民文化权利的实现以国家和政府承担特定的责任和义务为前提[5]。

因此，国家需要通过提供基本公共文化服务，保证每个公民有权利享受文化成果、参与文化活动、开展文化创造，保护公民文化艺术创造利益[6]，从而维护公民文化权利。

同时，既然每名公民都享有文化权利，基本公共文化服务势必应该实现均等。

这里的均等并非“绝对均等”，即让每名公民拥有同样的文化资源，参与同样的文化活动等，一些学者也称此为“结果均等”。

我国基本公共文化服务追求的是“过程均等”，具体而言即让公民拥有均等的获得基本公共文化服务的机会，国家政府在此过程中通过动态“帕累托改进”达到基本公共文化服务均等化的理想状态，即均等化程度和效率的“帕累托最优”[6]26。

“结果均等”即使实现也只是暂时状态的均等，因为基本公共文化服务的均等化程度、均等化范围会随着国民经济发展和政府保障能力的提高而发生变化，“过程均等”才是实现“永恒均等”的唯一途径。

下文将讨论驱动“过程均等”实现的主要因素，从而加速我国基本公共文化服务均等化进程。

2 相关文献回顾近年来，我国基本公共文化服务发展呈现繁荣态势，越来越多的学者开始关注此问题，具体研究主要集中于相关基本理论、均等化测度、服务体系及图书馆均等化等方面。

上述研究主题围绕着“基本公共文化服务均等化”这一核心内容顺次展开，从理论基础—水平衡量—保障体系—具体服务，层层递进，由问题本身的理论探讨到现状的评价描述，再到解决措施的提出及服务内容的细化，全部以均等化为前提进行讨论和研究，再次印证了“基本”和“均等”不可分割。

其中，基本理论作为公共文化服务问题研究的基础，为学者们提供了研究基点，公共文化服务的内涵[6]26、主体定位[1]10、网络治理[7-8]等方面的辨析为后续研究打开了思路。

在基本公共文化均等化水平测度方面，研究人员选取不同的实证研究方法，或应用固定经济指标或构建新的评价体系，测度不同年份、不同区域的均等化水平。

如王晓洁实证分析了1999年和2009年中国基本公共文化服务的均等化水平变化情况[9]。

陈旭佳通过将经济指数在区域和城乡维度的空间分解，考察中国基本公共文化服务的均等化水平[10]。

王洛忠、李帆利用“十一五”以来的统计数据，对我国31个省份的基本公共文化服务均等化相对差距进行了测算[11]。

这些研究帮助我们更加清晰地了解了我国基本公共文化服务均等化现状，也将均等化问题的研究指向对具体实现措施的思考。

基本公共文化服务体系能够保障全体公民最基本的文化权利，使其公正、平等、普遍地享有公共文化服务。

因此，构建基本公共文化服务体系是实现基本公共文化服务均等化的内在要求。

李旺珍和吴理财提出现代公共文化服务体系的特征之一即均等化[12]。

柯平、朱明及何颖芳界定的基本公共文化服务体系框架由保障体系、组织管理体系和评价体系构成[2]26，全方位地考虑了均等化实现的各个组成部分。

在此基础上，学者们对区域基本公共文化服务体系的建构进行了深入研究，如李友仁探讨了云南省公共文化服务体系与公共文化服务均等化之间的关系[13]，项江涛以西藏为例对公共文化服务体系建设的文化效应与价值实现进行了思考[14]，惠鸣等通过分析“嘉兴模式”论述了公共文化服务体系的架构与方式创新[15]。

此外，图书馆作为公益性文化机构，是国家公共文化服务体系中不可或缺的服务提供主体，对图书馆服务均等化问题的研究亦得到了业界极大的关注。

学者们探讨了面向不同群体的图书馆均等化服务，如农民工群体[16]、弱势群体[17]，也探讨了不同类型图书馆的均等化服务，如少儿图书馆[18]、农村基层图书馆[19]和各市级图书馆[20-21]等。

以上研究为本文后续的讨论奠定了坚实的基础，保证了研究角度的全面性和研究内容的系统性。

3 基本公共文化服务均等化的驱动因素分析基本公共文化服务均等化的实现受到多方面因素的影响，这些因素复杂多变且彼此之间相互作用，因此可以将基本公共文化服务均等化视为一个复杂系统。

在对此系统进行仿真模拟之前，我们需要深入分析各种驱动因素对基本公共文化服务均等化的作用机理，构建概念模型。

根据帕累托法则，本文将最主要的驱动因素归纳为：政策和法律因素、经济因素、人文因素三个方面。

3.1 政策和法律因素公共文化产品和服务的外部性、非排他性和非竞争性等特征，决定了政府需要承担提供基本公共文化服务的主要职责。

在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中，基本公共文化服务涉及的牵头负责单位均为国家政府部门，如文化部、国家文物局、财政部、新闻出版广电总局及教育部等[22]。

政府作为基本公共文化服务的提供主体，所颁布的相关政策是其履行职责的主要依据。

因此，公共文化服务政策制定的根本目的是帮助政府保障人民群众享有公平、均等的基本公共文化服务，其内容应该包括供给过程中所涉及的所有计划和措施等[23]。

就国家层面而言，2015年起中央出台了一系列与公共文化服务相关的政策，除了上文已经提到的，还包括《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》和《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》等。

就地方层面而言，各省、市根据中央政策纷纷制定颁布所属地区《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》和《基本公共文化服务实施标准》等政策。

公平性、公益性是这些政策的价值追求和目标，基本公共文化服务均等化为其实现提供了可行路径[23]50，政策的制定和推行对基本公共文化服务均等化进程亦产生驱动作用。

法律是国家维护自身稳定的强制性武器，能够捍卫公民的基本权利，亦能够防范有损国家各项事业发展的问题出现。

基本公共文化服务的相关法律和政策在本质上互为一致。

政策是法律的前导，法律是政策的固化，政策描述了基本公共文化服务的实施办法，法律则规范、约束、强制施行规定的计划措施，是相关政策的有效补充。

然而，我国文化建设领域的法律仅有《文物保护法》《非物质文化遗产法》《著作权法》等有限的几部[24]，难以承担起为公共文化服务保驾护航的相应职责。

党的十八届四中全会呼吁提出“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标陈媛媛、柯平：基本公共文化服务均等化驱动因素研究2019年第3期（No. 3. 2019）0212019年第3期（No. 3. 2019）022准化、均等化”，2017年3月《中华人民共和国公共文化服务保障法》（下文简称《保障法》）正式出台，第四条规定了县级以上人民政府在基本公共文化服务上承担的责任，第七条指出了不同级别的文化主管部门、新闻出版广电主管部门主要负责的公共文化服务范围，第五十八至六十三条则对违反此法规定将承担的法律责任进行了明确说明[25]。

此法对基本公共文化服务相关的行政机关义务、各类保障准则、惩罚制度和手段进行了详细界定[26]。

在均等化实现方面，《保障法》就区域均等、城乡均等和群体均等分别给出了相应措施，提出通过转移支付等方式促进区域均衡协调发展，强调重点增加农村公共文化产品供给，保证城乡基本公共文化服务均等化，规定依据群体特征按需提供服务，维系群体均等[25]。

2018年1月施行的《中华人民共和国公共图书馆法》与《保障法》相互衔接，再次为构建基本公共文化服务体系提供了法制保障。

该法将保障公民基本文化权益作为制定宗旨之一，在实现均等方面，首先强调作为基本公共文化服务主要载体的公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。

它承接《保障法》的规定，鼓励吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理，扶持老、边、穷地区的公共图书馆事业发展，并兼顾不同群体的阅读需要[27]。

法律对于基本公共文化服务均等化的驱动作用更为有力，上述法律对均等化的实现起到规范和监督作用。

以广东省东莞市为例，作为全国首批国家公共文化服务体系示范区，该市深入践行《保障法》规定，明确市镇两级政府和公共文化机构的保障底线和服务质量，提升产品供给效率，推动公共文化服务均等化，完善公共文化设施免费开放保障机制，加强基层、欠发达镇（村）、特殊群体的公共文化服务供给[28]。

3.2 经济因素造成基本公共文化服务水平低下或者失衡的原因很多，其中最无法回避的即经济原因。

这里的经济原因不仅指代国民经济发展水平，亦包括公共财政投入体制等方面。