公共政策过程中的_话语民主_现实抑或乌托邦_基于对南京市_话语民主_实践的实证分

2007年第6期N o.6,2007浙 江 社 会 科 学ZHEJIANG S OCI AL SCIENCES2007年11月Nov.,2007公共政策过程中的 话语民主:现实抑或乌托邦?*!!!基于对南京市 话语民主实践的实证分析∀ 梁 莹内容提要 近20年来,当代主流学科领域都不同程度地受到了后现代主义的冲击,公共行政领域亦不例外。

90年代,一些学者基于后现代社会的某些视角,提出要以公共政策中的话语理论来取代传统的行政模式。

话语民主理论的研究视角使我们看到 公共能量场的形成、多元价值观念的融合以及通过政府与社会多元主体之间的互动形成 话语的共同治理等对于公共政策过程的重大意义。

然而对于未曾经历过现代性之洗礼的中国而言,充分实现政策过程中的话语民主究竟是现实的民主图景还只是一种乌托邦式的理想幻景呢?由此本文通过对南京市的实证调查,对公共政策过程中的话语民主实践进行实证层面的解析,分析后可以发现由于某些主客观条件的限制,当前充分实现政策过程中的话语民主实践似乎还比较理想化。

因此本研究尝试对影响公民参与公共政策过程中的话语民主实践的因素进行剖析,期望可以为政策过程中的话语民主从 乌托邦走向真实的图景提供一些可行性的数据支持和建议。

关键词 公共政策过程 话语民主 南京市 交互分析 方差分析 多元回归分析作者梁莹,女,北京大学政府管理学院公共管理流动站博士后研究人员。

(北京 100871)一、理论溯源与研究主题20世纪80年代以前,从亚里士多德到汉娜#阿伦特一脉的政治哲学都强调政治是公共言谈和讨论,而不是暴力的征服和斗争。

话语理论作为交往行为理论向话语政治学过渡的中介,在哈贝马斯现代性理论中占有重要地位;它是当代西方规范伦理学复兴过程中,继罗尔斯∃正义论%之后道德普遍主义的又一次强力张扬。

20世纪90年代,一些学者又提出要重塑公共政策中的话语机制。

查尔斯#J#福克斯和休#T#米勒在∃后现代公共行政!!!话语指向%一书中认为,作为一种可以接受的治理模式,传统的治理已经死亡。

在公共行政领域,传统理论的两种替代模式正竞相取代之:(1)宪政主义或新制度主义;(2)社群主义或公民主义。

而在后现代状况下,宪政主义、制度主义等模式也被不同程度地解构了。

我们并不完全赞同宪政主义/新制度主义的选择。

我们认为,尽管社群主义强化了其理想的力量,但公民主义是一个不可能的解决方案。

我们对后现代性和后现代主义的探索对公共行政/公共政策提出了更多的疑问,但对其发生作用的环境的质疑尤其重要,坦白地说,这一质疑使得建构另一种替代模式成为了令人畏惧的任务。

尽管我们相信我们的批评是有说服力的,能够站住脚的,但我们现在正进行一项更具挑战性的任务,即提出一个有关公共行政/公正政策的规范理论。

&福克斯和米勒在对传统的治理模式及其替代模式进行批判之后,基于后现代社会理论的某些视角,提出第三种理论,即话语理论,话语理论的核心内涵可以归纳为以下几方面:首先,政策网络中的 部分人的对话是话语理论的核心。

福克斯和米勒对现实存在的政策对话案例进行了梳理,指出对话有三种形式:即 少数人的对话、 多数人的对话和 部分人的对话。

显然,前两种对话形式并不符合公共政策话语的基本要求。

结合一些典型案例的研* 本文系2006国家社科基金项目:科学发展观与政府决策能力研究(基金项目批准号:06BZZ001)的阶段性成果。

梁 莹:公共政策过程中的 话语民主:现实抑或乌托邦?!!!基于对南京市 话语民主实践的实证分析究,福克斯和米勒十分推崇 部分人的对话形式。

他们发现 部分人的对话为实现公共政策对话的正当性提供了坚实的基地,因为它不仅是可能的,而且是在政策网络中应该加以大力提倡的话语形式。

在他们看来, 部分人的对话与其他两种对话形式相比较尽管在一定程度上限制了参与,但是, 一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话,它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与,切合情境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点。

∋所以,从这个意义上说,尽管 部分人的对话的现状并不太理想,但是对于福克斯和米勒两位作者来说,实现公共政策的 部分人的对话是改造传统公共行政模式的值得大力倡导的途径,也是他们关于重塑公共政策话语机制的后现代尝试的主旨所在。

福克斯和米勒的话语理论其次强调 能量场在公共政策领域的重要作用。

能量场的概念似乎与哈贝马斯所言的 公共领域的内涵有异曲同工之处。

哈贝马斯认为公共领域是与统治阶级的政治权力相抗衡且向所有公民开放的公共生活领域。

哈贝马斯还认为,资产阶级公共领域必须具备一定的前提,既 公共领域和私人领域的严格分离,其中,公共领域由汇聚成公众的人人构成,他们将社会需求传达给国家,而本身就是私人领域的一部分。

(在 公共领域的基础上,福克斯和米勒提出了 能量场的概念。

他们认为公共政策的过程是一种 重复性的实践活动,而这种 重复性的实践活动是 能量场概念的基础。

既然 将社会结构扎根于变化着的绵延性与坚固性的重复实践中将为已经富有成果的解释图式的进一步发展开辟新的天地,那么 新生的话语形式也会发展成为有足够稳定性的重复性实践,并具有制度化的特征(可以预计,我们寻求的正是话语实践的制度化)。

)正是在这个意义上,二位作者提出了公共 能量场的概念,认为它不仅在理论上为这种解释图式提供了栖息地,而且在实践上为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度,即具有制度化特征的重复性实践的竞技场。

最后,公共政策基于话语的真实性和合法性。

福克斯和米勒认为,只有公共政策的话语形式具备真实性,使用合理的语言并造成某种对抗性的紧张关系,才能更好地制定和执行公共政策。

一方面,为了避免陷入后现代话语的那种无政府主义,作者引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论,对话语意义的真实性或者说真实话语的条件作出了严格的限定:交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性;另一方面,为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说,作者又引用汉娜#阿伦特的对抗性的紧张关系的观点,指出:在话语中,我们期望着意义之战,我们期望着争辩、论证、反驳,而不是和谐的异口同声,也就是说,参与对话的双方是一种结构性的关系,他们之间既是平等的,同时又是对抗的、相互辩驳的。

正是基于这两方面的原因,作者指出,在公共能量场中,对话或者话语必须是有规则的:真诚、切合情境的意向性、参与意愿以及实质性的贡献,这些就是话语正当性的条件。

公共政策过程中的话语民主极大地缩短了政府与公民之间的时空距离,使得政府通过网络、传媒等载体与公民之间的沟通更为频繁、便捷,推动了政府与公民在政策过程中的直接对话和信息的双向互动。

通过公共政策过程中的话语机制的建立,政府可以更广泛地了解公民的意见,增强了公民对政策过程的影响力;有助于集思广益,改善决策者的有限理性,实现政策过程的民主化、科学化和政府服务的优质化和高效化。

然而对于未曾经历过现代性之洗礼的中国而言,政策过程中的话语民主一定能够成为真实的民主图景吗?尽管中国社会是一个典型的多元社会,我们很难断言它到底是哪种社会形态!!!前现代社会、现代社会还是后现代社会?然而即便从现实层面来考量,后现代语境中的话语民主理论之于中国社会还是具有一定价值与意义。

诚然,在我国政策过程中话语民主的理论与实践似乎与西方国家存在较大的差距。

差距来源于政府和公民社会两个方面,每个方面都有许多制约因素:如官本位观念、公共权力的异化、行政权力者的畸变、百姓的依赖心理、社会组织程度的欠缺以及涉及政治、制度、文化、社会伦理等各个层面的腐败等。

西方国家的民主化改革,是在市场经济发育较为完善的基础上进行的,我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转型的过程,制度供给严重不足,民间组织也是处于初步发展阶段,还无法承担大量的政府转移出来的公共服务职能。

中国不同于西方的国情,因此话语民主的理论和实践不能完全照搬照抄,由此本文将在南京市进行深入的调研,以了解真实世界政策过程中话语民主实践的现状,挖掘出影响和制约政策过程中话语民主实践深入开展的深层原因及其背后的逻辑,期望可以为我国其他城市开展政策过程中的话语民主实践提供数据支持和可资借鉴的模式选择。

二、研究设计及变量的测量(一)资料来源、抽样设计与样本资料本文所依据的数据资料来自于笔者2006年5月在南京市所做的调查。

本次调查的抽样方法采用多阶段抽样法,多阶段抽样过程中又采用分层抽样法、简单随机抽样法、定额抽样法,系统(等距)抽样法、户内抽样法等方法。

第一阶段按分层简单随机抽样法抽取区(县),并按定额(配额)抽样法确定每个区(县)的样本容量,第二阶段采用简单随机抽样法在所抽取的各区(县)中抽取2个街道(镇),第三阶段按系统抽样法抽取居/村委会,第四阶段从各居/村委会中按系统抽样原则抽取家庭户。

最后,在从居/村委会中抽取家庭户的样本后,还要进行户内抽样浙江社会科学2007年第6期--从所抽中的每户家庭中抽取一个成年人,以构成调查对象最终的样本。

这一个阶段的抽样则采取 K i sh选择法的方式进行。

∗本次调查共发放问卷500份,最后共回收问卷478份,回收率达95 6%;在对原始问卷进行逻辑检查和幅度检查后,去掉废问卷11份,还有467份,因此最后的有效回收率达93 4%。

在本次调查的对象中,男性占53 3%,女性占46 7%。

从文化程度来看,调查对象中小学及以下的占27 2%,初中占28 1%,高中占11 1%,中专、中技、职高占11 8%,大专占9 0%,本科占10 3%,研究生及以上学历的占2 4%,缺省的占0 2%。

在年龄方面,18~19岁占3 4%,20~29岁占21 8%,30~39岁占23 3%,40~49岁占21%,50~59岁占17 1%,60岁及以上占13 3%。

本次调查样本的性别、文化程度比例均与∃南京市2005年人口抽样调查主要数据公报%中的样本结构比较接近,而其他背景变量的分布也比较合理,因此本次调查的样本对于南京市公民群体而言具有一定的代表性。

(二)主要变量的操作化测量1 自变量:公民背景变量本研究以性别、年龄、文化程度、职业、政治面貌、月收入、居住年限与居住地区为背景变量,具体描述如下表1所示:表1:自变量的类型与说明变量类型说明性别定类变量男=1,女=2年龄连续变量18-70岁文化程度连续变量小学及以下=6,初中=9,高中(中专、中技、职高)=12,大学专科(大专)=15,大学本科及以上=16,研究生及以上=19职业定类变量党政机关科级及以上干部=1,企业、事业单位中层及以上管理人员=2,党政机关企事业单位一般办事人员=3,专业技术人员(如科教文卫工作者)=4,私营企业主=5,商业服务业从业人员=6,个体经营者=7,工人=8,农林牧渔劳动者=9,学生=10,离退休人员=11,下岗失业人员=12,其他=13月收入连续变量100-15000元政治面貌定类变量中共党员=1,共青团员=2,民主党派=3,无党派人士=4居住年限连续变量0.3-70年居住地区定类变量城区=1,郊区=2,郊县=32 因变量:政策过程中的话语民主实践政策过程中的话语民主实践主要是通过公民对政策过程中话语民主实践的评价情况以及公民对政策过程中话语民主实践的参与意识来测量。