上海市郊区小城镇产业发展模式研究_章政

章　政:上海市郊区小城镇产业发展模式研究上海市郊区小城镇产业发展模式研究◆章　政 内容提要　本文分析了未来上海市郊区产业发展的有利条件和不利因素,提出了主导产业的定位和小城镇功能定位的基本依据,明确了未来上海市郊区小城镇产业发展的基本模式。

关键词　小城镇　产业发展　主导产业一、上海市郊区小城镇产业发展的现状 上海市郊区小城镇产业发展源于20世纪60—70年代城市国营企业与乡村社队企业的联营协作,但大规模的发展是随着20世纪80年代城市土地有偿使用制度的实施、城市住房制度的改革后才出现的。

“九五”以来,上海确立了“城区(指中心城区)体现繁荣和繁华、郊区体现实力和水平”的重要指导思想,全市工业布局实行战略性调整,确定了“1+3+9”的工业新布局。

“9”是指在郊区建立九大市级工业区。

2002年这9个市级工业区已开发90多平方公里面积,累计投入基础设施建设90多亿元,批准工业项目2053个,总投资750多亿元,实现产值549.01亿元。

“1+3”是指现代工业园区,实际上也大都布局在郊区。

如汽车、钢铁、造船、电子、装备制造业、成套机电设备、石油化工、生物医药和新型材料等现代大工业园区都布局在郊区。

另外,上海新设立的几个国家级出口加工贸易区也都布局在郊区。

2002年“1+3+9”工业园区完成产值达3118.3亿元,约占当年全市工业总产值8476.05亿元的36.7%。

由于历史、行政区划变动等原因,目前上海郊区村镇规划依然较小,严重限制了产业的发展。

为了改变村镇规模太小的局面,加快形成合理的城镇体系,上海市政府自2001年开始对郊区实施乡镇行政区划调整。

本次区划调整是基于上海城市总体规划,重点调整新城和中心镇地区的乡镇,适当调整一般集镇地区的乡镇,原则上各区县乡镇建制数在现有的基础上减少40%。

同时要求突出重点,增强新城和中心镇的实力,扩大其辐射范围,避免平均的简单合并,最终形成梯度辐射强、功能互补好、管理效率高的城镇行政区划体系。

经过调整,目前上海郊区有9个区和1个县,所辖129个镇和3个乡,近2000个行政村;镇域面积平均达到50平方公里,镇域人口4.8万人,郊区城市化水平达到49.46%,形成了比较合理的市域城镇体系。

二、上海市郊区小城镇产业发展的条件分析 (一)上海市郊区小城镇产业发展的有利条件随着上海市“一城九镇”规划的实施和城市功—37— 本文为2004年度上海市科技兴农软课题项目“上海市小城镇产业集聚问题研究”(课题负责人章政)课题报告的一部分DOI :10.13246/j .cn ki .iae .2005.09.008《农业经济问题》(月刊)　2005年第9期能的不断完善与扩张,上海市郊区小城镇产业发展呈现出一系列的有利条件,具体内容可归纳如下:1.土地级差低,土地资源充足。

根据1998年上海市物价局、市房地局发布实施的上海基准地价(适用外销宗地),全市土地分为12个级别。

按此标准,“一城九镇”土地均在7级以下,与中心城区土地级差在5倍以上。

按土地使用费计算,根据1995年上海市建委、市房地局颁布的土地使用费标准及土地等级,“一城九镇”土地均在8级以下,土地使用费与中心城区相差9倍以上。

此外,根据实际测算,因居住人口过于密集,中心城区改造地块的实际动迁成本已达到每平方米10000余元。

从土地资源的总量来看,2000年末,黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦9个市中心地区土地面积仅占全市土地面积的4.56%。

若加上浦东新区、闵行、嘉定、宝山4个近郊地区土地面积只占全市土地面积近1/3,且中心城区是老城区,绝大部分土地已开发利用,土地资源相当紧缺。

而“一城九镇”地处市郊,土地资源充裕,可建造各类住宅,满足梯度消费。

2.新一轮的城市布局调整,郊区工业化进程加快。

产业结构的调整和产业布局的空间重组将促使中心城区的产业和人口向郊区不断转移,形成以中心城区为核心,多层次、功能互补的地域性城市体系,成为加快郊区产业进程的重要措施。

未来上海郊区产业布局调整还包括航空、航运、铁路等现代都市功能设施在郊区的建设。

自南翔铁路编组站之后,又建设了浦东国际机场、外高桥和宝山国际集装箱港区,目前正在大力建设洋山国际枢纽港和扩建浦东机场。

不久还将建设浦东铁路、沪杭磁悬浮高速铁路、沪宁高速铁路等,这将为郊区产业的发展注入新的活力。

3.历史文化背景和自然环境特色的多样性。

上海郊区仍然较多地保留了江南水乡的特点和城镇体系格局,各个区县的历史文化背景、自然风貌、产业类型也不同。

例如松江、青浦、嘉定有丰富的人文历史资源;金山、南汇、奉贤具有滨海和鱼乡景观特色;崇明岛四面环水,气候宜人,拥有大片的森林和各种鸟儿。

这些先天的背景和特色不能被城镇化的浪潮所淹没,而应该使其发扬光大和取得更好发展的良机。

4.强劲的外资吸引力。

20世纪90年代浦东开发开放以来,外资的大量涌入对上海郊区城镇产业的促动作用是显而易见的。

如倍受关注的“浦东模式”(以开发区建设带动地区城市化进程)在相当程度上是外资企业集聚的结果。

金桥、张江、高桥、孙桥等开发区,外资都占有相当的比重。

外资的引入不仅有利于当地人口向非农产业的流转,也为当地的基础设施建设带来了充足的资金。

(二)影响郊区小城镇产业发展的不利因素1.郊区工业与人口布局过于分散。

在市场取向的形势下,上海郊区各级地方政府出于本位利益的考虑,盲目兴建工业区,出现乡乡批土地、镇镇办工业区的状况。

目前,郊区共有200多个工业园区,基本形成“一镇(乡)一区”的格局。

以工业园区为主导的发展模式相对于“村村点火、户户冒烟”的格局有很大的进步,但仍使得上海郊区工业布局呈现出“小集中、大分散”的局面,难以形成集聚效应。

同时,郊区农民居民点仍局限于行政村或自然村范围内,郊区农民的建房热使这一分散趋势有增无减。

郊区工业与人口的分散格局,不仅造成土地资源的极大浪费,也阻碍了郊区小城镇产业发展的进程。

2.小城镇产业载体对人口的吸拉力依然较弱。

在小城镇建设和推进的过程中,产业集聚才是城镇化的实质和内容。

正是随着乡镇企业的发展,刺激与之配套的第三产业的扩容,在产业扩展的吸引下,才带动农村人口向城镇的集中。

从经济学的角度讲,城镇化是属于一种诱致型的制度变迁,是从下而上的运作过程。

从现行的小城镇运作实践来看,决策部门往往注重于拉动农村人口向某区域的迁移,而不注重小城镇产业的集聚和辐射效应的发挥。

这样造成的结果是,大量的国家固定资产投资分散在数以万计的小城镇,资源的规模和协同效应难以发挥,造成资源的浪费。

3.郊区“反磁力”中心缺位。

城市郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前上海城市化进程的鲜明特征。

但与发达国家城市郊区化不同的是,上海城市郊区化没有带来内城的衰落,而是内城的功能提升与控制力增强。

20世纪80年代中后期上海工业布局大调整而兴起的工业郊迁,促进了上海中心城区的功能置换与职能疏解,信息、金融、商—38—　章　政:上海市郊区小城镇产业发展模式研究贸等高级生产服务业逐渐发展成为中心城区的主导产业,而传统的制造业主战场已转移到郊区。

产业的升级导致上海中心城区的“磁力”(管理中心与控制中心)增强,而紧靠中心城区的上海郊区处在其“强磁场”辐射下,在接受其疏解和辐射的同时,自身的发展受到影响。

2000年郊区的GNP增加值为1505亿元,仅占全市的1/3,低于其44%的人口比重。

中心城区的“强磁场”使得郊区城镇发育不足,郊区城镇无法形成对上海中心城区的“反磁力”作用,以分担中心城区的职能。

三、上海市郊区小城镇产业发展的定位 根据上海市郊区产业发展与中心城市空间结构模式转变的方向,从未来产业配置以“分散为主、兼顾集中”的布局原则来看,上海市郊区小城镇产业发展应做好以下两大方面的基本定位:(一)小城镇主导产业的选择与定位上海市郊区小城镇产业发展首先应该是小城镇主导产业的科学选择。

目前,尽管各城镇都有明确的产业布局规划,但为了扩大招商引资,加快经济发展,多数乡镇走的是“全面引入”的产业发展之路,据调查,2002—2003年一城十七镇引入的1800多个项目几乎分布于国民经济70%的行业,小城镇产业特色不强,布局零乱,竞争力较弱等问题仍然比较突出。

小城镇主导产业的选择可以对本镇已有一定规模的企业、项目和产品进行比较分析,从中选出一两个企业、项目或产品作为未来本镇的经济龙头来培育,若现有的企业、项目和产品都不符合本镇产业的长远发展目标,可以通过招商引资引入理想的企业、项目或产品,政府出面重点扶持、培育,以形成本镇的主导产业。

在主导产业的选择上,应注意以下几方面问题:1.主导产业的选择要与自身的地理位置、环境资源和市场条件相匹配,有利于发挥自身优势,增加产业的持续发展力。

同时,主导产业的选择还要注意与其他产业的关联性,以对其他产业起到带动作用。

2.主导产业的选择可以优先考虑劳动密集型产业,这将有利于吸纳更多的劳动力,增加小城镇的人口聚集度。

在小城镇发展过程中,要注意及时调整或更新主导产业,使产业与市场的需求动态协调,增加小城镇的持续竞争力。

3.主导产业的选择对处于不同经济水平的小城镇要采取不同的方式。

经济实力较弱的小城镇,在主导产业的选择上要遵循循序渐进的原则,可以采取滚动式发展、不断壮大的方式选择和培育主导产业,避免好大喜功、盲目攀比、造成损失;经济实力较强的小城镇,在主导产业选择上要遵循高起点、高水平、持续性的原则,通过名牌企业、名牌产品开拓市场。

4.主导产业的选择要注意保护小城镇的生态环境。

上海市郊区的历史文化背景和自然环境条件各不相同,为发展各自特色的小城镇产业提供了丰厚的底蕴和背景。

(二)小城镇自身性质与功能的定位做好小城镇性质和功能定位不仅是小城镇发展的前提,也是小城镇产业选择的依据。

目前,上海市共有271个依托各级小城镇的工业园区,基本上是一乡一区,结果是不能大集中只能小集中,导致产业集聚的效率大大降低。

比如,上海工业园区土地产出率仅为4.52亿元/平方公里(2000年),而纽约为6.33亿美元/平方公里(1988年,约为51.9亿元人民币/平方公里),东京为1138.6亿日元/平方公里(1988年,约为8.1亿元人民币/平方公里)。

考虑到未来上海市小城镇产业发展的要求,小城镇自身功能的定位应该注意以下几方面的问题:1.提前做好小城镇规划。

加快上海郊区小城镇产业建设步伐,必须首先解决好小城镇规划的问题,不能再走边建设、边规划的老路。

要因地制宜,根据各个地区不同的自然、地理以及经济社会发展条件,提前制定好符合各地实际情况的小城镇发展规划,少走弯路,防止资源浪费和重复建设。

2.注重引导产业聚集。

根据规模经济效益理论,产业只有达到一定的规模以后效益才会提高。

政府应创造有利条件促使企业向小城镇集中发展,从根本上改变企业布局分散和重复建设问题,从而有利于生产力要素合理流动、科学配置;有利于发挥集聚效应和投资效益,节约土地和资源;有利于加快第三产业发展,更多地转移农村富余劳动力和增加农民收入;有利于加强企业的管理和社会化服—39—《农业经济问题》(月刊)　2005年第9期务体系的健全,逐步改变小城镇建设与产业发展脱节的问题。