3 第三章 公共政策议程

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——Barbara Nelson, 议程设定可以分为四个阶段： A、问题认识：一个问题引起注意，并被认为具有 需要政府采取行动的潜力。问题要足够的重要， 使政府行为者严肃地考虑 B、问题采纳：作出是否对问题作出反应的决定 政府在这个方面是否具有合法的职责？ 是否能够发现、作出恰当的反应？ C、问题的优先性：纳入议程清单，并就优先性排 序 D、问题保持：问题保持到决策阶段
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3、隐蔽的议程 含义：指少数人操控政策议程，政府当局设法忽视一个 问题，或有设法阻碍政府当局提出一个问题，以至于至 关重要的政治问题被这些私下控制一些公共事务的人排 斥在公共政策过程之外。 特点：限制了政府出台的政策，威胁了公共利益； 实质：为了减少资源或政治威望的重新分配等，强势的 私人利益就左右或者阻碍重大政策进入政府议程； 分析：议程建构的过程必须是开放的，一项政治制度的 政策议程如何反应公众对公共问题的要求？议程制度到 底是偏袒的还是具有代表性的？



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制度议程/政府议程（institutional or governmental agenda）



含义：指政府组织正式讨论和认定有关公共政策 问题的过程，由立法者和政府官员觉得有责任予 以积极关注的问题组成的。 特点：该议程基本上就是指行动议程，所以在内 容上比系统议程更加详细、具体。 主体：立法机关、行政机关、司法机关等。
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讨论：

为什么有那么多的理论辨析甚至路线斗争，议程 之窗仍未开启？
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1、描述触发机制：公共政策的催化剂
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解释这个现象——为什么“实质性问题，象征性回应” 政府决策者采取象征性政策有几个原因： 有些问题其强度可能很大，但范围却可能很窄，政策制 定者可能以表征性的答复或象征性的回应来承认问题的 重要性，但与此同时却不做什么事情来解决问题。 政策问题构成十分复杂，难以作出选择，就可能对各方 的实质性问题给予象征性的关注，因为最低限度的回应 是唯一可行的回应。 象征性地承认一个问题，能够同时安抚社会的各种疏离 因素，并且产生最低限度变化 。
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类型： A、按照议程项目的新旧状况，分为旧项目（通常更受到优 先考虑和较多的关注和新项目； B、按照建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可 分为四种阶段性类型—— 界定议程：由 一些经过积极而认真研究的项目组成； 规划议程：由一些已达到规划阶段的项目组成； 磋商议程：根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之 间进行讨价还价式磋商； 循环议程：已经进入议程的每一方案，都要不断接受检验， 加以修正。
第三章 政策议程
政策议程界定 政策议程设置的触发机制 进入议程的途径与障碍 政策议程的类型
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一、政策议程界定


政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功 能活动或环节所构成，包含了议程设立、方案规 划和方案的合法化等功能环节或阶段. 其中议程（agenda）设立是政策制定过程中的 起始阶段wk.baidu.com一种功能活动。
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3、议程如何设定 ——Davies, 议程设定包括三个阶段： A、创始：公共问题创造行动的要求； B、扩展：这些要求被转换为政府面临的问题； C、处理：问题被转换成议程清单。
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从经验来概括： 问题到达危机均衡，不能够再忽视； 问题具有特殊性，代表了一个更大的问题； 从人类利益角度来看，该问题带有情感性，或者 吸引了媒体的注意； 问题质疑社会中的权力和合法性； 问题具有时尚性。
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四、问题如何进入议程？议程设定的过程
——不可否认，时机和运气在议程设立过程 中发挥着重要的作用，特别是在对公共政策进行 较大地或根本修改时。 ——那么，政策议程的设立过程是否具有 预测性、控制性和有序性呢？
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议程在政策过程（循环）中的位置 政策制定
政策议程
方案规划
方案合法化
解释模型
解释模型
解释模型
进 入 执 行
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二、政策议程设置的触（激）发机制

我们先看一个案例。
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问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
政策： 承包制



在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重 要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常 问题转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。 公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题 随之引起触发事件。 当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政 治压力时，就会因触发机制的持久而发生性质变 化。
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五、政策议程确立的过程模型

在政策制定过程中，政策问题能够进入议程成为了至关 重要的一个环节，不进入议程问题就没有通过政府来解 决的可能。 议程的确立经历了一种什么样的过程？这成为众多学者 关注的一个焦点，建立了何种模型来研究议程确立的过 程。 政策议程设定模型——

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2、格斯顿：实质性议程与象征性议程



实质性议程—— 含义：指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题 的议程。 这些问题常常引发社会和决策者的高度重视和激烈争论。 三个指标： ——相当数量的公共资源的分配岌岌可危； ——问题一定引发公民和公共政策制定者的广泛关注； ——问题必定隐藏着巨大变化。 典型例子——经济领域，如税收；移民；种族团结；环 境；暴力犯罪；死刑；吸毒等。
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1、问题进入政策议程的条件 Roger W.Cobb and Charles D.Elder认为， 一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三 个标准： 该问题必须是受到广泛关注的问题（范围）； 相当数量的公众提出必须采取行动的要求（强 度）； 必须为一个适当的政府机构所重视。
安德森：《公共决策制定》 科布、爱尔德：《美国政治中的参与：确定议程的动力学》 琼斯：《公共政策研究导论》
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2、进入议程的障碍 与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构 成政策议议程的障碍因素。 ——例如，事件和问题并没有明显的严重化；领 导人和精英并未察觉其严重性；社会缺乏正常的、 民主和开放的察觉机制。 凡不符合社会既得利益者价值规范的问题或要求； 不符合社会制度和程序要求的问题，也难以进入 政策议程。
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3、协同和不协同的触发机制因素

再回到开始的案例，思考三个因素的协同作用。
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触发机制的构件：范围、强度和时间
长久
短暂 广
触发时间
范
围
窄 低
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象征性议程—— 含义：指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会 和决策者政治上的关注的议程。 “象征”具有牵动公众共同意识的功能，其意义是能使 比较狭窄的主题或行为转化成较宽广的议题。 特点： ——多集中于价值领域而非权力和资源分配上； ——涉及社会的一些价值、感情和精神激励因素而受到 有关方面关注； ——象征性行动具有“安全阀”的性质，这使得政策议 程表面上包含许多更富变化的感觉，但却不是实际发生 的变化：象征性政策议程提供了一种补偿性的幻觉。
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三、政策议程的类型
1、Roger W.Cobb and Charles D.Elder：系统型议程和制度型/政府型议程 系统型议程（systematic agenda） 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于当前政府 立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系统讨论和认定有关 公共政策问题的过程。 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中的人 物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过 程。 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、具体的； 不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程；许多问题可能不 经过系统议程而直接进入政府议程。
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西方学者对建立政策议程途径的概括
安德森 1.政治领导介入 2.危机/引人注目 事件 3.抗议活动 4.大众传媒注意 科布、埃尔德 内部： 1.自然大灾害 2.人为事件 3.技术变革 4.民权抗议 5.工会、罢工 6.生态变化 外部： 1.战争行为 2.武器技术革新 3.国际冲突 4.世界联盟变化 琼斯 1.政治运动 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模宣传个人 的努力 4.先前政策的应 用
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2、触发机制的因素


触发机制的构成因素来自三个相互作用的方面： ——范围：是指受到触发机制影响的人数规模； ——强度：公众宽容或愤怒的程度； ——时间：事件展开的时段。 这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素， 每一个因素的出现与其它因素结合起来，形成触 发机制对公共政策过程的潜在影响。
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政策议程是指将社会问题提上政策问题议事日程， 纳入决策领域的过程。 政策议程是公共决策机构确定政策问题轻重缓急 的一项排序。 什么政策问题进入政策议程，这是“政治斗争” 的一个焦点，大量的现代社会运动的目的，即是 为了使某个问题被纳入政策议程。 政策议程也是“稀缺的资源”，做出怎样的分配， 始终是现实政治生活中的大问题。
强
度
高
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4、触发机制的类型

按方式分 ——理性触发机制 ——重大事件触发机制 ——多源流触发机制 按主体分 ——国内：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态迁移、 社会演变； ——国际：战争行动、间接冲突、经济对抗、军备增长。

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