船旗国对管制IUU捕捞的责任_现状_问题及对策

!河北渔业∀ 2009 年第 1 期 ( 总第 181 期)
% 专论与综述
船旗国对管制 IUU 捕捞的责任、 现状、 问题及对策
李良才
( 广东海洋大学法学院 , 广 东 湛江 524025) 摘 要 IU U 捕捞成为困扰国际渔业资源养 护与管理的现实威胁 。 国际社会 为维护渔业 可持续发 展的
能力 , 积极应对 IU U 捕捞 。 船旗国可以通过渔船注册制 、 渔船登记簿 、 渔船许可证等措施执行防范 、 遏制 与消 除 IU U 捕捞的渔业政策 。 关键词 IU U 捕捞 渔船注册制 渔船登记 簿 渔船许可证
% 专论与综述 国法律而定。笔者认为 , 渔船登记簿的记载项目 应该包括但不限于: ( 1) 渔船船名、 注册号码、 曾用 名( 若有的话) 及注册港口 ; ( 2) 曾用船旗 ( 若有的 话) ; ( 3) 国际电台呼叫信号 ( 若有的话 ) ; ( 4) 船舶 建造地点及时间; ( 5) 船舶类型 ; ( 6) 捕鱼方法的类 别; ( 7) 登记总吨位; ( 8) 主发动机功率; ( 9) 船身长 度; ( 10) 纵向吃水深度 ; ( 11) 船舶横梁 ; ( 12) 船舶 注册之时或最近的船舶结构更改之后拍摄的船舶 侧面照片 ; ( 13) 船舶注册之自然人或公司的姓名 或名称、 地址及国籍 ; ( 14) 负责管理船舶运营之自 然人或公司的姓名或名称、 地址及国籍 ; ( 15) 对船 舶享有受益所有权 ( benef icial ow nership) 之自然 人或公司的姓名或名称、 地址及国籍; ( 16) 船舶所 有权变更的历史 ; 该船舶从事任何一次 IUU 捕鱼 活动的前科记录 ∃ ∃ ∃ 若有的话。如果可能的话, 渔船登记簿应该载明该船舶目前是否在从事捕鱼 活动。 3. 3 渔船许可证制 船旗国应该禁止其船舶未经授权从事捕鱼活 动。所谓授权是指凡是计划从事海洋捕鱼活动的 船舶必须事前获得政府主管部门的明确授权, 此 为 渔船许可证制 。未经政府许可而擅自下海捕 鱼者 , 一律予以禁止。渔船许可制实行准则制度, 也即同时具备三个条件的才颁发许可证 : 一是船 舶在该国领土上注册 ; 二是船舶被登录渔船登记 簿; 三是船东或船长同意按照许可证上所规定的 条件从事捕鱼活动 , 同时允许船旗国维持对该船 捕鱼活动的控制权力。这些条件包括但不限于: 允许捕捞的鱼种、 允许使用的渔具、 可捕捞的地点 和期间。这些条件的选择与设定取决于船旗国立 法者的意志。 2001 年!防范、 遏制和消除非法的、 未作报告 的及未被管理的捕鱼行为的国际行动纲领∀ ( 英文 简称 IPOA- IU U) 在 渔船许可条件 第 47 段的 建议则颇值借鉴。它列举了十项条件: ( 1) 配备渔 船追踪检测系统; ( 2) 捕获物报告, 即捕获物及捕 获努力统计的时间连续性 ; 在每一捕鱼期间分鱼 种计算的捕获物总数、 名义重 量 ( 或两者兼有 ) 。 名义总量是在捕获现场的重量; 被丢弃的捕获物 的总数、 名义重量 , 包括估计数 ; 在每一捕鱼期间 的捕获努力统 计; 捕鱼地 点、 期日、 时间的 统计; ( 3) 允许转船时对捕获物转船的报告及其他要求;
!河北渔业∀ 2009 年第 1 期 ( 总第 181 期) ( 4) 观察员的人员范围; ( 5) 保存捕鱼及相关的航 海日志; ( 6) 航海装备以确保遵守有关边界及限 制进入区域的规定; ( 7) 遵守有关海事安全的国际 公约、 国内法律及规章、 保护海洋环境、 国家、 区域 及全球层面采取的养护和管理措施 ; ( 8) 渔船系按 照国际公认的标准标示的 , 比如 , !关于渔船标志 与辨识的 F AO 标准与指南∀ ; 渔具也应以国际 公认的标准标示 ; ( 9) 遵守适用于船旗国的渔业安 排的要求 ; ( 10) 船舶拥有独一无二、 国际公认的身 份编码 ∃ ∃ ∃ 若可能的话, 以使之无论其注册信息 或名称发生怎样的更改都将被辨识出来。 需要强调的是 , IPOA- IUU 第 47 段建议了 一系列的颁证条件, 当然 , 并非所有的条件在一切 情形下都是可适用的。 至于渔船许可证的域外效力, 尚有争论。一 般认为, 渔船许可证在船旗国以外应当具备域外 效力。这是便 利国际渔业管理 合作的需 要。因 此, 沿海国在准许外国船舶进入其水域捕鱼之前, 它应该验证该船舶的渔船许可证, 以确定该船舶 从其船旗国获得了在船旗国管辖范围以外捕鱼的 许可。 3. 4 实时监督措施 由于船旗国对船舶实行渔船注册制、 渔船登 记簿制及渔船许可制 , 可以对渔船从事的捕鱼活 动实行正式的、 法律上的控制与管理。问题是 , 如 何对 船旗国的船舶实施现实的、 实际的控制呢? 笔者认为可行的措施有: 3. 4. 1 定期查知渔船位置 也就是说 , 船旗国应 该知道渔船的确切位置。如果无法每时每刻确知 渔船的方位 , 至少每隔一定期间, 比如每个星期, 确定渔船的位置。追踪船舶的位置典型的方法是 对渔船实施强制性方位报告制度, 比如 , 通过无线 电台报告渔船方位 ; 要求渔船记载并保存渔船日 志, 记录渔船位置。船舶使用人接受上述强制性 定位要求应该成为颁发渔船许可证的先决条件。 遗憾的是 , 有责任心的船东愿意遵守这些要求 , 但 是 IU U 捕鱼者则往往不买账。因此 , 船旗国应该 采取其它方法验证渔船在海上的实时位置。速度 测量系统是一种选择。另外, 船旗国可以在渔船 上安排独立观察员, 检测渔船方位、 监视渔船捕鱼 作业。船旗国还应当增强海上巡逻的能力 , 赴渔 船捕捞作业的海域实施监督。
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!河北渔业∀ 2009 年第 1 期 ( 总第 181 期) 的管理责任, 控制其捕鱼行为。 船舶 包括渔船 和协助捕鱼活动辅助船舶 , 比如, 接收渔船上之捕 获物的运输船、 向渔船供给燃油和食物的补给船。 船旗国如何加强对其船舶的控制? IP OA - IUU 提出了若干建设性措施 , 比如 , 渔船注册制度、 渔 船登记簿、 捕捞许可制等。要使这些措施发挥实 际作用, 首先取决于船旗国政府的政治意愿。遗 憾的是, 许多国家虽然对渔船实行了注册制度 , 但 是它们并没有采取任何实质性的步骤对捕鱼活动 予以管制。如果要成功地解决 IU U 捕鱼的问题、 要改善渔业资源的养护与管理的现状 , 就必须改 变目前的被动局面。 3. 1 渔船注册制度 在奉行船舶注册自由主义的时代 , 虽然船舶 注册可以带来一定的政府收入 , 但是, 笔者认为渔 船的注册应当谨慎为之。也就是说, 在允许某船 舶注册为该国船舶并允许某船舶悬挂该国旗帜之 前, 应该确信自己将来有能力控制该船舶从事的 捕鱼活动。许多国家对小型渔船采取放任主义做 法, 根本不要求登记在册。然而 , 随着 IU U 捕鱼 活动日益猖獗, 小型渔船也参与其事。因此, 国际 社会呼吁各个国家政府尽可能多地将渔船予以注 册, 若能够悉数登记在册为最好的选择 , 同时要求 保存渔船登记簿。 尽管很难在渔船行注册之时就准确地预测到 它将从事 IUU 捕鱼活动, 但是它将如此行为的可 能性会因它的 前科 而增大。因此, 建议各国政 府在对船舶进行渔船类别的注册之前进行船史审 核, 确认它过去没有犯过 IUU 。如果认定该船舶 曾经有过 IUU 的历史 , 应当不予注册。这是从源 头上治理 IUU 的预防措施之一。经验表明: 同一 船舶往往多次参与 IUU 活 更换船旗 ( flag ho pping ) , 不难据此 推断它有被 用作 IUU 捕鱼的工具。如果发生这样的情形 , 船 舶注册国政府至少有责任责令船舶所有人对此类 频繁变更注册的行为作出合理解释。 3. 2 渔船登记簿制度 每一个国家都应该保存一份该国所有渔船的 登记簿。渔船登记簿上所记载的信息应该是与船 舶之物理特征相关的细节、 船舶历史。至于具体 记载哪些内容, 由船舶登记国主管当局依据所在 ∃ 14 ∃
鱼以及不事前报告的捕 鱼行为 的总称 , 也就是 三无 捕鱼行为。 IU U 捕捞行为破坏正常的渔 业管理秩序, 扰乱以渔业为食物来源和生计之人 的生活 , 是国际社会一致谴责的行为。 IUU 导致 的后 果很 严重 , 甚至 可 以摧 毁整 个渔 业。从事 IUU 捕捞行为的人都是不负责任的人, 它们无视 捕鱼纪律和规则, 相对于行为端正的渔业人 ( 按照 捕鱼规则作业的渔民) , 获得了不公平的竞争优势。 目前无法确知有多少 IU U 捕捞活动正在发 生。对于一些重要的渔业活动 , IU U 捕捞确实占 据了总捕捞量的很大比例。更令人堪忧的是 , 世 界范围内 IUU 捕捞的数量呈现上升趋势。这是 因为一方面, 随着人类社会对鱼产品需求的增长, 面临鱼类捕获物下降的情势, 各国制定出更加苛 严的捕鱼规则应 对 IUU 捕 捞。另 一方面 , IUU 捕鱼者竭尽全力破解国家的管理措施 , 意图规避 这些捕捞规则的管制。 为了在国际范围内成功应对 IU U 捕捞对人 类渔业资源的破坏, 2001 年在罗马缔结的!防范、 遏制和消除非法的、 未作报告的及未被管理的捕 鱼行 为 的 国 际 行动 纲 领 ∀ ( 英 文 简 称 IP OA IU U) # 提出了若干建议 , 要求各个国家单独或联 合采取措施管制 IU U 捕捞。
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IUU 捕捞对渔业资源的危害
IU U 捕捞是对 非法捕鱼、 不服 从管理的捕
船旗国是指渔船出海捕捞时悬挂的旗帜所属 的国家。船旗国基于其管辖便利的现实因素 , 可 以对 IUU 捕捞承担一定的国家责任。在国际法 上国家责任是指作为国际法主体之国家因其作为 或不作为而引起的不利后果, 具体表现形式包括 但不限于恢复原状、 赔偿损失、 赔礼道歉。本文所 指的船旗国责任是指 船旗国对其船 舶的管理责 任, 比如 , 对船舶予以注册、 登记、 标示、 监督其捕 获物情况等。船旗国对 IUU 捕捞的管制负有首 要责任。 IU U 捕捞 对渔业资源枯竭负有主要责 任。目前国家对 IUU 的管制主要依靠各个主权 国家独立行动 , 它们制定国内渔业法并在其渔区 执行严厉的制裁措施。由于国家管辖的渔区范围 以外的公海往往出现情节恶劣的 IUU 现象, 而鱼 群的洄游习性导致它 们通常逾越人 为的渔区界 限, 进入为 IU U 所侵犯的区域 , 成为 IU U 肆意侵 害的对象。因此, 各个主权国家联合行动, 以缔结 国际公约或条约的形式确立管制 IU U 的国际义 务、 承担国家责任 , 成为了必然要求 , 也是国际社 会的共同理想。截至目前 , 在管制 IUU 方面, 比 较成功的国际实践有粮农组织的 !责任渔业行动 守则∀ 及 2001 年在罗马缔结的!防范、 遏制和消除 非法的、 未作报告的及未被管理的捕鱼行为的国 际行动纲领∀ 。
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船旗国对 IUU 的管制措施
船旗国对悬挂其旗帜的船舶应当承担最基本
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船旗国责任在 IUU 管制领域的适用
作者简介 : 李良才 ( 1979- ) , 男 , 汉族 , 湖南攸县人 , 国际法学博士 生 , 广东海 洋大学 , 讲 师 , WT O 规则系 副主任 , 国 际法教研 室主 任 , 研究方向 : 国际海洋渔业法。
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% 专论与综述 3. 4. 2 强化渔船、 渔具标示 也就是说 , 将渔船
系按照国际公认的标准予以恰当标示作为申领渔 船许可证的前提条件。渔具也要以易于辨识和追 踪的方式被标示, 否则不予颁证。 3. 4. 3 要求定期报告捕获物 船旗国必须采取 措施确知每一艘渔船正在捕捞什么鱼种。因此, 船旗国应该要求渔船定期报告其捕鱼活动。速度 测量系统、 无线电和传真方法均可提供方便、 快捷 的报告。借助渔船日志强制地要求报告捕获物数 据也是常用的手段。当然 , 还可以使用其它可得 的方法。 尽管各渔船报告的数据存在个体差异不可避 免, 但是船旗国应该要求在最低限 度上及时、 完 整、 准确地报告捕捞作业之时与捕鱼活动相关的 信息 , 包括但不限于: # 渔船身份 ( 无线电呼叫信 号、 港口名 及注册号码 ) ; & 渔船位置 ; ∋ 渔船航 向; (捕鱼努力量 ( 捕鱼地点、 捕捞时间和数据 ) ; ) 捕获物成分 ( 目标鱼与非目标鱼的名义重量 ) ; ∗ 渔区出入通知( 含关闭区域的出入 ) ; + 港口进 入通知。 此外 , 船旗国应能够查验报告数据的准确性, 应该对不报告或错误报告者施加处罚。船旗国可 以通过对港口实施例行监察、 在渔船上派驻独立 观察员, 实现数据验证目标。 如上所述, 船旗国应确保对 IU U 捕鱼行为施 加的处罚力度足够严厉。对于严重的违法行为, 制裁措施应包括吊销或暂扣渔船许可证。对于渔 船船长和其它职员的处罚 , 应包括吊销或暂扣许 可其从事相应职业的资格证件。实施严厉的处罚 目的在于遏制捕鱼者从事 IU U 捕捞行为。