分区规划管控体系探索

分区规划管控体系探索——以《佛山市顺德区分区控制大纲》为例2013年09月17日14:38 来源：《城市规划学刊》2013年第7期作者：李洪斌邱杰华叶创基字号打印纠错分享推荐浏览量 128提要：本文以顺德地区的分区大纲规划为例，在总结目前国内外规划控制体系的基础上，结合顺德地方发展的要求，对分区规划管控体系进行探索，提出在总体规划与详细规划之间构筑承上启下的规划层次，通过分层级的单元控制体系、差异化的管理途径、适应性通则与针对性图则相结合的方式，实现刚弹性结合的控制引导。

关键词：规划体系，分区控制大纲，控制性详细规划，顺德1 引言《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起颁布施行，该法提出构筑总体规划－详细规划两级法定规划层次，对总体规划的宏观战略意图指引和控制性详细规划的具体开发建设控制提出新的要求。

而面对我国当前城市快速发展的要求，在现实的规划实践中往往存在控规成果难以传递总规发展意图，或是在控规快速全面覆盖的过程中，由于缺乏有效指引，存在控制的刚性过强、弹性不足等问题，难以适应市场经济下日新月异的空间利益诉求。

因此，总规－控规之间的传导与反馈也影响并决定着总规的意图传递和控规的效果。

基于上述背景，笔者以顺德分区控制大纲规划（以下简称“大纲”）编制为契机，试图探索一种加强总规战略意图向下传递和控规编制指引的传导机制，即：在总体规划编制的技术层面建立分层控制、刚弹结合的体系，以“片区－组团－发展单元－管理单元”作为传导的空间载体，并以此为基础建立控制体系，一方面，衔接各相关管理部门的行业规划，同时将总体规划确定的发展目标、战略意图、规模等分解落实到各级单元，为城市规划管理建立一个协同部门规划的统一平台；另一方面，有效指导控规编制，合理体现控制的刚性和弹性，为关键性强制要素的空间落实提出指引，促进城市总体控制目标由上至下的衔接和落实，为法定的内容框架提供一个有效的传导机制。

2 对现行规划传导机制的反思2.1 二元制度下的规划管理失灵改革开放以来，在外资企业、乡镇企业的蓬勃发展下，沿海地区工业化进程受多元主体推动，其城镇化的进程也表现出“自下而上”的特征，加上早期土地审批的分治，往往导致规划管理中“自上而下”的规划管控缺失、公共设施的配置难以落实、城市面貌特色不显等问题。

下位规划编制也往往存在各自为政的问题，缺乏对总规的尊重和延续，难以体现总体规划的战略意图，导致从整体层面的统筹协调难以落实。

如何确保总体规划中的刚性要素能够顺利传导到下位规划？如何保证自上而下的规划能与自下而上的发展诉求相协调？为此，需要自上而下的规划与自下而上的规划之间寻求一个衔接以上两类规划的过渡环节。

2.2 快速发展下的不确定性对规划管理提出新挑战面对快速城镇化的进程以及市场经济下的发展不确定性，传统的规划工具由于编制的周期普遍过长、动态更新缺失，强调刚性控制，弹性不足的问题，难以应对市场条件下不断变化的各种利益集体的需求和土地发展要求，导致频繁的控规调整。

2.3 差异化的发展需要对话的平台“自下而上”发展所带来的分散化城市发展现象，必然导致不同区域之间存在主导功能、发展方向、战略空间、管控重点的不一致，而当前的规划编制，缺乏对不同地区实行差异化的战略指引和有效控制，难以应对未来精细化管理的要求。

因此，迫切需要建立一套完整的规划传导体制以协调统筹地区发展不平衡，构建框架式的管理平台。

2.4 多部门的管理需要统一协调的抓手空间的规划管理往往涉及国土、规划、建设、环保、林业、渔业、水利、农业、海洋、旅游、地质、文化等诸多部门，各部门根据各自负责管理的区域和权责进行规划编制和管理，管理责权的交织，管理权与经营权划分不明晰，影响了城乡空间规划管理的有效性和秩序性，缺乏对城乡空间的整体统筹和协调。

面临大部制改革后部门权责的调整，必然对规划的协调传导提出全新的要求，迫切需要整合梳理相关规划并进行协调落实的新型规划工具作为落实的抓手。

针对上述反思，国内众多学者（何梅，等，2009；孙翔，等，2010；张苏梅，等，2000；周岚，等，2007）纷纷开展相关的学术研究和实践，对现行规划传导体系进行反思，通过梳理国内外相关城市在规划传导体制方面的先进做法，学习香港、新加坡、纽约等城市的成熟经验，开展武汉、上海、深圳、南京等地区的实践。

在现有经验借鉴的基础上，我们通过顺德分区控制大纲规划的实践，构筑面向战略和面向实施的不同规划层次，以“分区”的方式作为实现规划意图的有效工具，提出加强传导、刚弹性控制的规划思路：①统筹协调区与各镇街的城乡规划管理，实现全区一盘棋；②落实总体规划的关键性元素，实现科学规划，科学管理；③协调矛盾，实现不同层级规划的无缝对接；④强调特色，实现顺德综合试点的要求，与大部制下的各部门管理要求相适应；⑤刚弹结合，满足差异化、精细化规划管理的要求。

3 顺德区分区大纲规划的体系构建思路分区大纲是在顺德区城市总体规划的指导下，结合顺德发展现状，衔接宏观规划，整合相关规划的控制要求，对全区提出原则性的分区控制，并对各分区提出控制标准，为下一层次开展片区规划、控制性详细规划提供规划依据和管理条件。

它以规划发展单元为重要管理对象，规划发展单元可承接总规传导内容，指导控规编制区内控制要求，实现分区控制大纲的主要目标。

因此，分区大纲将承担“集大成者、承上启下者、部门沟通者、利益维护者、环境营造者”的角色，通过对已经编制的各层次规划的整理与梳理，实现战略性规划与实施型规划的完美衔接，实现分层控制与刚弹性控制的理想结合，实现成果形式与管控方式的无缝对接。

3.1 内容体系上，强调成果形式与规划管理对接，实现规划向公共政策的转化为适应顺德城乡规划与管理中不同管理部门和模式的需求，大纲构筑“文本＋通则＋图则＋专题”的成果形式，形成“一张图”管理的统一平台，以分类应对顺德城乡规划与管理中的主要问题，彰显顺德地方特色。

大纲的成果分为技术成果、管理成果和附件三大部分。

3.1.1 技术成果包括说明书、专题研究报告等。

技术成果主要解决大纲的技术支撑问题，规划从现状的梳理与评价入手，通过整合多个相关规划，对顺德区用地、空间、人口、公服、交通、生态、景观、市政等现状情况进行全面评估，明确未来控制和引导的重要方向。

规划通过规划整合、强度分区研究、交通与用地协调研究、空间景观研究、规划实施、成果标准等专题研究，解决大纲从规划整合、分类要素控制到成果标准及实施策略等方面的问题。

3.1.2 管理成果包括文本、通则、控制要素专题图纸、组团控制指引与单元控制图则。

管理成果针对不同功能发展区域、不同管理部门的需求，形成不同的成果应对各类需求，实现从规划到公共政策的转化。

在规划管理及实施过程中，通则、控制要素专题图纸和单元图则配合使用，可满足覆盖全区域的一般性管控，对未编制控制性详细规划的地区，通则及图则可共同作为控制性详细规划编制及规划管理的前置条件。

专题图纸针对不同管理部门的管理需求，通过构筑单元划分、“五线”控制、公用设施布局控制、强度分区控制等内容体系，形成协同诸多部门统一管理的平台和工具。

组团控制指引强调对战略意图的落实，同时也作为组团内单元控制图则的索引，便于各镇街管理部门的使用与查询；单元控制图则将发展单元与管理单元的控制及引导要素予以图文并茂的表达。

3.1.3 附件包括现状资料汇编和现状评估报告。

3.2 规划思路上，落实分层传导与明确控制要素结合，强化传导的技术理性针对总规战略发展意图和功能结构落实等方面存在的传导机制缺失的问题，大纲构筑片区－组团－规划发展单元－规划管理单元逐层分解的功能传导体系，以各级要素的控制传导实现建立宏观到微观协调落实的技术平台。

其划分的思路重点考虑总体规划战略意图的分解与传导，在尊重城市地区的自然与社会环境特征差异、现状强度分布特征和发展潜力差异的基础上，从有利于促进未来重点发展地区的建设和利于生态、绿地、历史文化保护区及风景区保护的角度出发，进行分层划定。

其中，发展单元将作为大纲的空间单元基础，每个单元10－20km2，体现地区的战略发展意图；管理单元作为未来控制性详细规划编制的基本单元，与未来控规编制的边界吻合，平均每个管理单元面积约在1－3km2（图1、图2）。

3.3 控制手法上，提倡刚弹性结合的控制手段，寻求控制的可适应性大纲构筑分层控制的方式，实现约束性要素和指引性要素在不同层面的空间单元范围中的分离，体现其权威性和灵活性，合理引导和控制地区的差异化发展。

大纲通过妥善选择不同区域、不同层面的刚性、弹性控制要素实现刚弹性控制。

其中，刚性控制是保持上下位规划延续性的基础，也是总规层层分解落实的关键，因此对于涉及城市公共利益的要素加以刚性控制。

这些要素不仅包括公共服务设施，同时也涉及生态安全、环境、交通、历史保护、市政基础设施等方面，规划将以“五线”的刚性控制落实总规对空间管制等强制性要求的传导，通过对重大公共设施及公用设施布局及规模的控制来实现刚性控制。

弹性控制通过对弹性控制要素采取点位控制的方式实现在单元内的调整，从而为地块的个性开发和动态控制预留一定的空间和余地，有利于发挥市场对土地资源配置的作用，符合市场经济条件下城市规划管理的特点，也顺应了城市政府规划管理职能转变趋势。

针对战略性意图的传导和实施性管控的落实，各层次单元的控制要素强调的侧重点有所不同，具体如下：3.3.1 强化宏观方向的战略性指引——组团层面宏观方向的战略性指引主要落实组团层面，以弹性控制为主，侧重贯彻发展方向、交通和环境方面的战略指引，以配置关键性公共资源和重要区域公共工程为主，体现其长远性、宏观性和灵活性。

3.3.2 基于总规意图传导的刚性控制—一发展单元层面发展单元是大纲实现刚弹性控制的核心单元，设置9项强制性要素和两项指导性要素，通过传导总体规划层面的强制性内容，确定单元的发展方向和总体规模刚性控制，控制区域性公共设施的布点和建设规模，强化“五线”控制的刚性空间要求，并结合城市设计、“三旧”改造，提出对空间的特殊指引，形成分区控制大纲管理的基本单元。

3.3.3 基于控规编制指引的弹性控制——管理单元层面管理单元是实现与控规对接的核心单元，通过分解发展单元的控制要求，承接地区的发展需要，适应地区未来发展的不确定性，以指导引导地区发展为原则，实行弹性控制为主。

管理单元的控制要素主要体现在与控规指引对接的核心要素方面，通过功能分区的方式落实对单元功能属性控制与特殊意图指引；对居住区级以上公共服务设施和市政设施落实发展单元内布点的弹性控制；以强度分区为基础，提出各类可供开发用地的基准容积率、建筑密度、绿地率等方面指引。

3.4 实施模式上，构筑差异化管理途径，探索应对发展不确定性的方法针对快速城市化过程中的发展不确定性，大纲提出一般管理途径、待定区管理途径、特殊审批途径等三类管理途径，对重点发展地区，通过确立重点意图区的方式，变“一样化控制”为“重点式控制”；对未来发展意图尚不明朗的地区，通过“开天窗”、“留白”的方式设定待定区进行先行控制。