第二章 财政支出基本理论

第二章财政支出的基本理论教学目的和要求：通过本章学习，使同学掌握和理解公共物品的市场均衡问题、纯公共物品需要由政府提供的必然性原因、混合物品的提供方式、公共定价的三种方法、财政支出中的效率、财政支出的效益分析方法、公共选择理论基本理论和内容、我国财政决策的民主化和法制化的内容等。

教学重点、难点：第一节公共物品的提供、生产和定价一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市场均衡问题1、为什么私人物品或劳务的需求曲线是水平相加？因为在私人物品或劳务的需求中，每个消费者都是既定价格的接受者，他所能调整的只是其消费的数量。

2、为什么公共物品或劳务的需求曲线是垂直相加？因为在公共物品或劳务的需求中，每个消费者所面对的是同样数量的公共物品或劳务，但他所愿支付的价格（边际效益）是不一样的。

（二）纯公共物品的提供方式（重点：一般而言，纯公共物品只能由政府提供，为什么？）提供公共物品满足社会需要有两个系统：一是市场，一是政府。

市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。

因而公共物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。

为什么纯公共物品不能由市场提供而只能由政府提供呢？这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。

●市场是通过买卖提供产品和服务的。

在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。

总之，市场买卖要求利益边界的精确性。

而公共物品的享用一般是不可分割的。

●公共物品的非排他性和非竞争性的特征，决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。

一方面，从公共物品提供的角度看，非竞争性意味者：如果公共物品按边际成本定价，那么公共物品由私人提供就得不到最大利润。

所以私人投资者不会自愿提供纯公共物品；另一方面，从公共物品消费的角度看，非排他性意味着一个人使用公共物品，并不排除他人同时使用，即使从技术上可以排他，但成本太高。

因此消费者不会自愿花钱消费这种物品，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学称之为“搭便车”现象。

●政府的性质和运行机制决定了他可以解决市场提供公共物品所存在的难题。

一方面，政府具有社会职能，追求社会目标是政府的职责；另一方面，政府是一个公共权力机构，拥有课税权是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径。

由以上分析可知，市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的首要职责。

财政学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。

为此，需要加强财政管理，提高财政支出效率，规范公共物品提供的政治决策程序，尽可能减少可能带来的效率损失。

(三)混合物品的提供方式（重点：混合公共物品的提供方式及其选择）上面说的是纯公共物品的提供方式，而公共物品有纯公共物品和混合公共物品两类。

混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，不言而喻，可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。

混合物品的特征又是由两种原因引起的：一类是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。

先看具有非竞争性又具有排他性的第一类混合物品。

仍以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是由政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是由私人建设，向过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。

三是由私人建设，向过桥车辆收费弥补其部分建设及维护成本，政府补贴。

最终选取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。

具有外部效应的第二类混合物品的提供方式。

首先在于判断外部效应的大小。

当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。

例如基础科研、基础教育等。

其实，多数公共物品都具有较大的外部效应，不过为了提高公共物品的使用效率，并为了适当减轻政府负担、对多数混合物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。

例如，卫生保健、公园。

当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。

从各国的实践来看，混合物品的有效提供主要有如下几种方式：（1）政府授权经营。

对于具有规模经济效益的自然垄断行业，政府部门通过公开招标形式选择私人企业，通过签订合同的方式委托中标的私人企业去经营，但政府部门对此实行政府规制（一方面禁止其他企业自由进入；另一方面又禁止中标企业制定垄断价格）。

（2）政府参股。

（3）政府补助。

（四）公共物品的私人提供问题的研究和实践。

传统理论认为，公共物品特别是纯公共物品的领域是公共部门活动的范围，但公共物品私人提供的研究及实践对此提出挑战。

理论依据：科斯的产权理论。

实践：湖泊清淤：界定产权，允许向受益者（如钓鱼者、船夫、游客等收费）。

动物保护：界定产权可以解决公共物品问题（如非洲大象问题：在非洲赞比亚、纳米比亚、博茨瓦纳等国家，大象数量在增长，因为这些国家都允许商业性捕猎大象，自1979年以来赞比亚的大象数量从3万头增长到现在的7万头。

博茨瓦纳的大象数量从2万头增长到现在的6.8万头。

而在禁止捕猎的肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚等国家，大象正在消失。

肯尼亚大象数量从政府发布禁令时的14万头锐减到现在的1.6万头。

乌干达从政府发布禁令时的2万头锐减到现在的1600头，坦桑尼亚从政府发布禁令时的12万头锐减到现在的6.1万头；我国老虎保护等实例）。

美国的私人监狱等。

二、公共生产所谓公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。

按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防等部门。

按狭义生产概念理解的公共生产，在我国就是国有工商企业。

公共物品由公共部门来提供并不表明这些公共物品必须由公共部门来生产，即公共提供不等于公共生产。

公共提供是强调这种产品要通过预算程序来供给，消费者通常可以免费获得。

公共物品的生产方式和提供方式组合：公共生产、公共提供；私人生产、政府购买、公共提供；私人生产、混合提供；公共生产、混合提供；混合生产、公共提供；混合生产、混合提供。

为了进一步分析公共物品的生产问题，有必要对我国国有企业的地位、性质及其和财政的关系略作分析。

我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，而公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。

公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。

国有经济在整个国民经济中以及在公有制经济主体中具有特殊的地位，社会主义市场经济是以社会化、现代化大生产为基础，而国有经济是社会化、现代化大生产体系中的核心部分，它控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。

国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，要从战略上调整国有企业的布局。

国有企业需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供公共物品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

（十六大报告：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。

其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责）。

不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及同市场的关系是不同的。

1．提供公共物品的国有企业和单位，采取国有国营模式。

一类是提供纯公共物品的部门和单位，典型的有国防、公安、司法、政府行政管理部门和经济管理部门，还包括城镇建设中的公共交通、上下水道、绿化以及基础教育等单位。

这些部门和单位基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务，它的资金来源是国家税收。

另一类是提供混合公共物品的企业和单位，如高校、医院、文化团体，自来水和煤气供应等。

这些企业和单位是由国家预算拨款创办的，自然应由政府直接控制和管理。

但这些企业和单位运行中的资金可以有两种来源：一是国家预算拨款；二是按政府规定的项目和标准向公众收费，因而可以根据不同情况采取不同的管理方式。

2．垄断国有企业宜采取国有国控模式。

国有国控并不意味着由政府直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的责权利关系。

为了发挥规模效益，应以资本为纽带；通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。

但是，即使那些适合股份制改造的企业也必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本在这些部门拥有控制权。

3．竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造。

4、小型国有企业的改革方向是放开搞活。

十六大报告：“按照现代企业制度要求，国有大中型企业实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。

推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。

通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司、大企业集团。

进一步放开搞活国有中小型企业”。

三、公共定价（重点：什么是公共定价？）（一）什么是公共定价在市场经济中，所有经济行为主体都采取使自我利益（企业是利润，消费者是福利或效用）最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现最优资源配置的主要机制。

由于政府也提供大量的满足社会公共需要的“市场性物品”那么这些物品（包括服务）也涉及到同其他商品和服务一样的问题，即价格的确定和收费问题。

所谓的公共定价是指政府相关部门通过一定程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定。

从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能、钢铁等基本品行业）的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。

（二）公共定价的一般方法（重点）公共定价方法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。

二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。

因此，二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。

现在几乎所有受管制的行业（特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业）都普遍采用这种定价方法。

负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。

（三）自然垄断行业的公共定价我们现以自然垄断行业为例，说明公共定价方法的选择。

我们知道，自然垄断行业的经营规模一般很大，而且以较低的成本提供全部市场的需要。

（自然垄断行业的特征：规模成本递减；规模收益递增。