向公共型政府转型与后进区域发展

有省区政府已经承诺在２０ 年底前全部取消农业税的背景下， ０５ 消费型政府失去了其实施滥征税费的最有力的理由，后进地 政府的现象在后进地区仍然普遍存在。 生产型政府。生产型政府是指政府部门的主要职能是建 立企业 ，指导企业和安排生产活动。政府对于经济增长、增 加就业 、控制通货膨胀和国际收支平衡等方面的目标，不是 通过间接的宏观调控的方式来实现，而是通过直接控制企业 生产活动来实现。 中国，主要公共事务的立法、司法和行政决策权，以及主要 财力，都是集中在中央政府的手上。很明显，这些年中国政 共型政府的特征。中国的财政支出，也逐步由建设型财政向 公共财政转变。作为后进地区的地方政府，需要抓住中央财
中国作为一个大国和资源分布异质性很大的经济体，在 经济增长和发展过程中必然面临复杂的关于区域经济发展如
“ 天子”的事，老百姓对于政府是不参与、不过问、不负责。 于是，在中国民间形成了与臣民文化相并列但具有高度投机
何协调的问题。由于区域经济发展对于政府或国家的严重依 性的游民文化。而在治国权力的高度集中机制的影响下，又
但是，这种类型的政府是 目前国家所提倡，也是中国各级政
因此 ，消费型政府不但没有履行好维持社会经济秩序的 府改革的大方向。从实践上可以认为，绝大部分地方政府都 职责，反而经常成为市场经济正常运行秩序的破坏者。不过， 或快或慢地朝着公共型政府的方向转变。当然，公共型政府 值得宽慰的是 ，在中央决定取消农业税的政策影响和中国所 体制的建立，在很大程度上依赖于中央政府的努力，因为在
赖性和东方社会经济中政府或国家对于经济运行较强干预的 形成政府中影响深远的专制文化。游民文化和专制文化相互
长期传统，政府尤其是地方政府与区域经济发展的关系一直 强化，构成中国历史上特有的互不认同的政府与民众之间的
是中国经济发展中十分重要而在理论上研究不足的问题。本 关系。改革开放以后，中国政府按照民主化、现代化和高效 文试图在有关方面前期研究的基础上，结合笔者在公共选择 领域和核心就业领域的一些探讨，对中国地方政府尤其是后 进地方政府对于缩小区域经济发展差距的作用问题，在典型 化事实和作用机制方面进行初步的分析和归纳，以期发现其 中的关键问题之所在。 率的原则进行改革， 取得了一定的成效。但是，由于历史因
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国家 行 政 学 院 学 报
２０ ３ ０ ６．
经 济 发 展 与 改覃
向 共 政 转 后 域发 公 型 府 型与 进区 展
王 诚
（ 中国社会 科学院经济研究所 ，北京 １０ ３ ） ０ ８６ ［ 摘 要 ］在 区域 经济发展 和缩小后 进 区域与先进 区域经 济发展 差距 问题上 ，地 方政府 的影响 力十
素的影响和各地改革开放进程存在明显差别，目前的各地政 府虽然有许多共同特征，但依然表现出各种不同类型的政府
特征来 。
消费型政府。所谓的消费型政府 ，是指政府的功能退化
为单纯的征税或者获取转移支付和消费支出。一方面，政府 利用其强制力进行征税 （ 或保Байду номын сангаас转移支付） ；另一方面，政府 利用其强制力进行消费。 这种类型的政府，在中国的许多贫困地区表现非常明显。 由于资源条件和商业环境较差以及就业机会少，政府机构常 常成为官员的亲戚和朋友的就业首选，因而出现就业扩大中 无分工净收益产生的虚拟就业。于是，一方面，庞大的政府 部门和少量的税收收入形成尖锐矛盾。另一方面，有财政支 持的工作量少和政府雇员的人手众多也形成尖锐矛盾。但同 时， 贫困地区的官员还有强烈的攀比心理，认为 自己的消费 水平不能太低于发达地区的官员。这样，在对待中央和上级 政府的常规财政拨款和扶贫拨款方面，经常进行截留和挪用， 以 扩大政府官员的住房、用车、吃喝等消费上的档次。政府 的所谓 “ 执法队伍” ，以尽可能将农民的消费转移为政府雇员
一
、
中 国地方政府的 分类取向 及转型
众所周知，政府的一般特征是通过征税来维持其对于社 会秩序的建立和实施的基本功能，即对于经济社会 的 “ 治 理” 。地方政府，就是地方上在中央政府和地方议会机构的授 权下，对一个地方实行征税并且治理地方经济社会的机构。 在历史上，中国曾经存在两种截然不同的政府观。一种是以 计划经济的思想为代表，认为政府可以取代所有社会组织 ， 通过政府机构可以直接组织和管理一切方面的社会经济活动。 另一种政府观以青年巴金等人的思想为代表，认为 “ 人之初 性本善” ，人们可以通过自愿形成的组织来进行社会经济活动 以及其他方面活动的自我管理，所以不需要有政府。在中国 者治于人”的原则，认为治国是少数甚至个别社会精英或
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经 济 发 展 与 改 覃
的消费。又对工商企业进行各种类型的所谓 “ 欠债消费” ，使 的活动 。
得贫困地 区民间力量艰难建立的餐饮、住宿、修理、加油、 零售等行业企业 ，因不能收回欠债，资金无法周转而破产。 在严格的意义上，这一类型的地方政府在 中国比较少。
分关键 。地方政府首先需要找 准 自己在 市场经济活动 中的定位 ，地方政府 不能仅仅 关注本地 经济规模和 经济增长率 ，更需要把 焦点放在 经济发展是 否给本地居 民带来 实际收入和福利 水平的提 升上。 ［ 关键词 ］政 府；区域发展 ；核 心就业 ［ 中图分 类号］Ｆ ６ ． ０ １５ ［ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１０ —９ １ （０６ ３ ０ ３ —０ ０ ８ ３４ ２０ ）０ — ０ １ ４
历史传统的实践中，基本上奉行儒学的 “ 劳心者治人，劳力 的强制力也被明显地滥用。既扩大从农民方面征收各种税费
［ 收稿日期］２０ — ２ １ Ｏ６ ０ — ５ ［ 作者简介］王诚，中国社会科学院经济研究所研究员，博士生导师，《 经济研究》副主编
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