当前征地区片综合地价测算方法的不足及发展趋势研究

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产业与科技论坛
2009年第 8卷第 6期
倍之多 , 若每公顷产值为 10 , 000 元 , 则每 公顷 补偿标 准最 少 为 10 万元 , 最高为 30 万元 , 每公顷补偿标准最多可以相差 20 万元。在这个范围内政府可以根据自己的喜好自有裁定补 偿 标准 , 造 成农民土地财产性收入差距拉大。 ( 二 ) 农 地价格因素 修正法 。 农用地 价格 因素 法是 指以 农地价 格为基础 , 同时 考虑 影响 征地 补偿 的相 关因 素 , 修正 确定征 地区 片补 偿 费的 方 法。计 算 公 式为 : 待估 农 用 地征 用价格 = 农用地 征用区片价 * ( 1 + 宗地 征用 区片 影响 因素 修正系 数和 ) * 期日修正 系数 + 地 上附 着物 价格。 其中 , 对 已经根 据 农 用地估价规 程 完 成农用地 基准 地价 测算 的地 区 , 应参照 农用 地 基准 地 价 确定 区 片的 农 地价 格。 没 有完 成农用 地基准地 价测算的 地区 , 先采 用收 益还 原法 , 市 场比 较法等 地价评 估方 法 测 算出 区 片的 土 地 质量 价 格 , 在 此基 础上进 行修 正。修 正 系数 包 括 : 土 地 区位、 人 均耕 地 数 量、 土地供 求关系、 当地经 济发展 水平 、 生活 保障 水 平等。 这种 方法既 充分依 据了 征 地 区片 的 概念 , 同时 又 充 分包 含 了征 地区片 价测算的 基本原 则。以 农地 质量 价格 为基 础进 行测 算 , 能够反 映出土地自 身质 量的 差别 ; 农 地价 格因 素修 正法 能够考 虑可能 影响 征 地 补偿 标 准的 主 要 因素 , 并纳 入 计算 之中 , 总体 属于 比 较科 学 的 测算 方 法。但 是 这种 方 法 也有 如下不 足 : ( 1) 土地 区位 包括 距 离城 市 中 心的 远 近、 距 离铁 路和高 速公路外 其它交通 线路 的远 近、 距 离铁 路、 高速 公路 和河流 等障碍因 素的远近 、 距离 经济 带的 远近、 规 划的 发展 方向等 等 , 难以通过专 家综合 评分定 量化 处理。 ( 2) 土 地供 求关系 可以从 规划 的 角 度进 行 分析 评 分 , 当 地 经济 发 展水 平和生 活保障 水平 可 以 从统 计 资料 上 查 阅 , 但 难以 分 段确 定修正 系数。 ( 3) 此方法要 考虑 地上附 着物 的价格 , 与 征地 区片综 合地价的 含义 不 含地上附 着物和 青苗 的补 偿费 相 悖论。 ( 4) 我国 不少市县尚 未开 展农用 地的 定级估 价工 作 , 所以广 泛应用此 方法尚受到 限制。 ( 三 ) 征地案例 比较法 。 征地案 例 比较 法是 指在 划分 征 地区片的基础上 , 全面调查近 三年来 当地已 经发生 的征地 案 例 , 采用 案例的实际 征地补 偿标 准 ( 不 考虑 地上 附着 物补 偿 和青苗补偿 ), 测算征地区片 综合地 价。计算公 式为 : 征地 案 例比较价 = 征地案例价 * ( 100 /区 域因素修 正系数 )* ( 100 / 个别因素修正系 数 ) * 时间 修正 指数。该 方法 简单 易 行 , 具 有较强的可操作性。测算的结果能够与现行的征地补偿标 准 相衔接。但也存在如下缺点 : ( 1) 征地 案例比 较法 , 为我们 在 土地估价中最基本的市 场比较 法的一 个特例 , 它应 该遵循 市 场比较法的原则。即此 方法适用 土地市 场发育 较好 , 有大 量 征地案例的地区。然而 , 通过实地调查发现 , 不少地方政府 认 为征地补偿标准越多 越细 , 百姓意 见越大 , 为了 减少矛 盾 , 增 强可操作性 , 在土 地利用总体 规划所 确定的 建设用 地规模 控 制区域施行一个补偿数 额 , 该 区域外 围施行 另一个 征地补 偿 数额。这反映了中国县 域范围内 政府控 制土地 市场、 政府 定 价、 土地 市场发育不充分的 事实 , 如此一 来 , 就失去了 市场 比
[ 6] 较法应用的基础。 ( 2) 由于 征地是 一种 国家 控制的 大的 政
部 在 关于 开展 制订 征地 统 一年 产值 标 准和 征 地 区片 综 合 地 价工作的通 知 中 对征 地 区片 综合 地 价应 遵 循 的原 则 作 了 具体的规 定 , 即 : ( 1) 维护 被征 地 农民 合法 权 益原 则。 征 地 区 片 价 要确 保 被 征 地农 民 原 有 生活 水 平 不 因征 地 而 降 低 , 并体 现 长 远生 计 和 未 来发 展 的 需 要。 ( 2) 同 地 同 价 原 则 。在同一区片 内 , 不同宗地的 征 地补 偿标 准 相同 , 且不 因 征 地目的 及 土 地 用途 不 同 而 有差 异。 ( 3 ) 协调 平 衡 原 则。 征 地区片价不 得 低 于当 地 原征 地 补偿 标 准 , 省 级 行政 区 域 内 各市县 的 征 地 区片 价 应 相 互衔 接。 ( 4 ) 公开 听 证 原 则。 根据 国土 资源听证规 定 , 征地 区片价要 依 法组 织听 证 , 广 泛 听取有关部 门、 农 村集体 经济 组织 、 农民 及社 会各 方面 的 意见 和建议。征 地区片综 合地价的 制订 过程如 图 1, 显然 划 分 征地区片和 测算征 地区 片综 合地 价最 为关 键。本 文侧 重 征 地区片综合 地 价 的测 算 研究 , 客观 分 析了 这 些 测算 方 法 在 目前阶 段 所 存在 的 不 足 , 从 而提 出 了 一 些 优 化 的 办 法。 从 而使征地区 片 综 合地 价 的制 订 更具 有 科 学性 , 更加 满 足 征 地区片制订 的原则和要 求。 三、 征地区片综合地价测算方法浅析 我国征地区片综 合地价的 测算方 法主要 有以下 几种 : 土 地年产值倍数法、 农地价 格因素 修正法、 征地 案例比 较法等。 具体分析如下 : ( 一 ) 土地年产 值比 较法 。土 地年 产值 倍数 法是 中国 计 算征地补偿标准的传统方法。土地年产 值倍数算法是征地时 参照 土地管理法 中规定的补 偿形式 , 在确定区 片年产 值标 准的基础上 , 综合考虑当地的经济发展水平、 城镇居民最低生 活保障水平、 被征地农民对土地的依赖程度等因素 , 以土地年 产值标准倍数确定土 地补偿费、 安置补助费。计算公式为 : 征 地区片综合地价 = 区 片土地年产值 * 土地补偿倍数 + 区片土 地年产值 * 安置补偿 倍数。从 理论上讲 , 此种测算方法简单 , 容易操作 , 但也存在如下缺点 : ( 1) 土地年 产值倍 数法和 传统 的征地补偿没有本质的区别 , 是过去计划经济标准的延续 , 补 偿标准偏低 , 没有考虑农民 因永久 失地造 成的几 代人永 续的 损失和保障。征地区片价测算所遵循的 原则之一是要保持新 旧补偿标准的衔接 , 运用传 统的测 算方法 不失为 一种措 施和 保证 , 但同时验证标准中又 规定征 地区片 综合价 不能降 低被 征地农民现有的生活 水平以 及足以 支付社会 保障费 用 , 此方 法本身难以满足验证 条件 , 所以在 测算方 法设计 理念和 征地 补偿水平之间就 存在一 种悖 论。 ( 2) 由征地 区片 的概念 我 们不难看出 , 在实际操作 中 , 被 征地往 往处于 城乡结 合部 , 这 里一般具有 区位 优势 明显 , 升 值潜 力大 等特 点 , 如果 按照 地 类、 产值进行补偿 , 由于农地转为建设用 地前后巨大的收益差 值会引起被征地农民 的强烈 反应 , 这在理 论上对 于农民 来说 也是显失公平的 , 不符合市场经济的规则 , 由于土地的增值部 分和不同区位差异导 致的土地价值 不同而很 难做到 同 地同 价 。 ( 3) 虽然法律规定了产值倍数幅度 , 在指导 性意见 中也 规定了确定倍数的原则和方法 , 但原则和方法过于笼统 , 不具 有实际可操作性 , 在补偿倍数的确定上 , 补偿安置费的最低产 值倍数为 10 倍 , 最高为 30 倍 , 政府部门的自由裁量权竟有 20
一、 引言 伴随着我国城市 化进程的 不断加 快 , 城 市建设 用地的 需 求量越来越大 , 各地政府 不断加 大土地 征用速 度。在征地 过 程中出现最多问题的就是有关 征地补偿的问题。根据国土资 源部 2003 年上半年统计 , 群众反应征地纠纷及违法占用 土地 问题占信访部门接待总量的 73 % , 其中 40% 以上的上访 人诉 说征 地 纠 纷 问 题 , 其 中 87 % 以上反映征地补偿费低的问
关键词 征地 ; 征地区片 ; 征地区片综合地价 , 测算方法 作者简介 吕晖 ( 1983~ ), 女 , 河南获嘉人 ; 河南大学环境与规划学院硕士研究生 ; 研究方向 : 土地信息系统与土地利用 规划 余明全 ( 1953~ ), 男 , 河南大学环境与规划学 院教授 ; 研究方向 : 地籍管理与地理信息系统 张德林 ( 1983~ ), 男 , 机械工业勘察设计研究 院助理工程师 ; 研究方向 : 测绘与工程监测
[ 2] 运行。
二、 征地区片综合地价的内涵 征地区片综合地 价是指在城镇行政区土地利用总体规划 确定的建设用地范围 内 , 依据地类、 产值、 土地区位、 农用地等 级、 人均耕地数量、 土 地供求关 系、 当地经 济发展水 平和城 镇 居民最低生活保障水平等因素 , 划分区片 , 并采用农地价格因
已经越来越不适应市 场经济 体制发 展的需要 , 改 革征地 补偿 制度已经成为迫在眉睫的问题 。为改革 和完善现有征地补偿 标准 , 国土资源部于 2004 年 11 月 3 日发布了 关于完善 征地 补偿安置制度的指 导意见 , 明确 提出 制订省 域内 各县 ( 市 ) 征地区片 综合 地 价 , 以 解 决低 价 征地 , 同 地不 同 价 的 问题。 2005 年 7 月 23 日 , 国土资源部发出了 关于开展 制订征 地统 一年产值标准和征地区片 综合地 价工作 的通知 。要求 客观 公正的制订出征地区片综合地 价 , 在制订中引入政府、 用地单 位和农民三方协商环节 , 并广泛听证 , 制 订出三方均能基本满 意的执行性标准。征地区片综合地价的 产生是征地制度改革 进程中重要的里程碑 , 旨在解决征地过程中补偿费偏低、 随意 性大和同地不同价 问题。目前 , 它 是解决 征地补偿 问题的 过 渡阶段。尽管学术界、 舆论界、 政界对征 地区片综合地价的产 生评价很高 , 但是由于是新生事物 , 理论 层面和实践层面难免 存在这样那样的问题 , 势必 会影响 征地区 片综合 地价的 有效
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当前征地区片综合地价 测算方法的不足及发展趋ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ研究
吕 晖 余明全 张德林
摘
要 本文通过对征地区片综合地价的内涵界定 、 征地区片综 合地价 制定的基 本原则 的介绍 , 对征 地区片 综合地 价测算 方 法进行了客观分析 , 认为目前的征地区片综合地价测算 方法是 征地制度 改革的 一个过 渡阶段 , 建议 在实际 的测算 过 程中综合运用这些方法 , 确定合理的征地区片综合地价 , 认为市场价是征地区片综合地价的发展趋势 。
图 1 征地区片的制订过程 [ 4]
征地区 片综合地 价是按照均 质性区片 的补偿标准 , 在同 一区片 内不同 宗地 的 征 地补 偿 标准 相 同 , 它 是 一种 预 设性
[ 3] 标准 , 在征 地没有 发 生 时统 一 制定 , 刚性 较 强。 国 土 资源
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[ 1] 题。 由于我国实行 的征 地补 偿制 度形 成于 计划 经济 时代 ,
素修正、 征地案例 比较和年产 值倍数 等方法 测算的 区片征 地 综合补偿标准。征地区 片综合地 价的实 质是征 地补偿 标准 , 它不含地上附着物和青苗的补偿费。 其中的 征地区片 是指征地过 程中划分 的相对均质 区域。 在同一 征地区片内 , 土 地质 量状 况、 区 位、 土地 供求 状况、 社 会经济 发展 水平 等 情况 基 本 接近 。划 分征 地 区片 , 对 不同 区片定 价 , 相同区片内 征地 补偿 相同 , 为 土地 状况 类似 的土 地获取 同等的补 偿提供 了保 证。征 地区 片的 本质 是均 质性 区域。 其土地 用途 基 本一 致、 区 域 连 片、 土 地 质量 相 似、 生 产能力 和经 济产 出 能力 相 近。按 照 同 地同 价 原则 , 征 地区 片价一 旦制订 , 同 一 区 片内 不 同项 目 征地 都 将 采用 同 一标 准进行 补偿。