服务行政——行政管理的发展方向

服务行政——行政管理的发展方向

[摘要] 加强服务行政建设，就现在形式来讲，是各级政府实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观的积极探索。不管从转变政府职能，还是在深化行政管理改革的意义上说，服务行政是我国行政管理改革的目标选择。然而目前我们国家的服务行政还存在很多不足的地方。例如在理论准备，制度建设上面。所以，加强服务行政建设理论的准备、完善服务型政府的制度建设、建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的重要举措。

[关键词] 服务行政行政管理建设

目前，世界各国都不同程度地提出了建设服务型政府的构想与措施。早在1994年，英国政府就进行了“政府信息服务”的实验，同年，美国政府颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府还有新西兰政府的“公共服务部门之改造”以及日本提出的“实现对国民提供高品质服务的行政”。而近年来，我国许多地方政府从自身实际出发，积极推进服务型政府建设。上海市于2001年率先提出建立服务型政府的目标，江苏省南京市把服务型政府建设的重点放在亲民、富民上，四川省成都市政府则以制度创新打造“规范化服务型政府”等等，虽然起步较晚，但我国的服务型政府的建设之路正在开始。

一、服务行政

（一）服务行政的内涵

服务行政的提出既是人类管理理念精华沉淀的结果，也是我国行政管理体制改革实践的要求和目的。服务行政构建于民主、法制理论的基础上，以科学社会主义理论、公共性理论为依托，呈现出丰富的内涵。从观念上看，服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识，以社会公众的意识为根本导向。确立责任意识，以责任意识为主要先导，彻底改变过去那种只对上级负责、不对社会公众负责的局面；从功能这个层面，服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者，服务行政就是要以出于公心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任，以社会公众的满意程度为最高标准，不该以政府自身的规则为导向；从本质上讲，服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥为社会公共服务的功能，而不应片面强调维护政治统治，更不能是高高在上的官僚机构和脱离社会的“异己力量”。①

因此，所谓服务行政，就是在服务性、公民本位和社会本位等理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的一种行政方式。

服务行政作为一种政府管理模式,不仅是一种管理理念,更是公共行政改革和社会发展的现实需要,对我国的政府转型和职能转变具有重要的理论价值。

（二）服务行政的发展历史

服务行政是相对于传统政府行政模式而言的一种新的政府行政管理模式。从公共行政的发展历史来看,政府的行政管理模式大致经历了统治型、放任型、管制型、服务型四种发展模式和阶段,每一阶段的政府管理模式选择均对应着它的不同特点。

统治行政的主要特征是:政治权利的获得来自与世袭或通过暴力，而非通过民众意愿所得；政治与行政一体化；权力集中管理专制；政府管理的意义是巩固

自己的地位跟利益。

放任行政的主要特征是: 政府管理权力来源于民主意愿与选举程序；政治与行政仍然没有真正的分开；政府管理的目的是追求国民财富和国家力量的同步增长。

管制行政的主要特征是: 政府管理权力是公共权力；政治与行政二元化；形成了分工制度和行政人员的专业化；政府成为社会管理和公共服务的核心和唯一供给者。

而服务行政相对于以上三种模式则呈现出以下特点:政府管理中“顾客导向”原则,在政府工作中明确强调顾客至上和效率效益至上；政府管理的市场主义,尽量减少行政对市场自主运行的干预,将政府自身的活动也纳入市场运作的框架机制之中；政府管理倾向企业化管理,通过绩效管理等手段来优化公共行政的成本效益比,以此提高政府管理的经济、社会和政治绩效；“管制”行政和“干预”行政逐渐让位于以合乎公民利益要求的公共责任意识、回应速度、管理水平、适应能力和忠诚感为核心内容的服务行政。

服务行政是对放任行政管理和管制行政管理的扬弃,其宗旨在于从这两个反向的极端中寻找一个最佳结合点,以避免放任行政带来的市场垄断、市场失灵和管理行政带来的政府垄断、政府失灵。其主导性的理念有三个:重新评估市场机制的作用并有效发挥市场的功能,将政府和市场两种功能有机结合起来;充分发现并利用现代科学技术和信息技术资源,将政府管理和信息技术有机结合起来；公共服务和公共产品的分类提供,在部分公共服务的提供方面引入竞争机制,提供主体呈现多元化。②

作为世界上为数不多的社会主义国家之一的中国，为人民服务一直就是各级政府倡导的工作的出发点和最终的目的，这也正是服务行政题中应有之义。服务行政把人民的意志置于最高位置，将效率的追求落实到人民获得的服务质量上来，做到真正意义上的权为民所用，情为民所系，利为民所谋。这正是我国行政体制改革的目标。

（三）服务行政建设的目标选择

随着改革开放的逐步深化、社会主义市场经济体制的不断完善以及全球经济一体化的加速发展, 我国把构建社会主义和谐社会作为社会发展战略目标。在构建这样一个“社会主义性质的和谐社会”的大政治背景下, 服务行政建设的目标选择就显得尤为重要。

服务行政的治理理念是“以人为本”、“执政为民”。“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，是服务型政府建设的基本要求。我国社会主义民主政治的性质，决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广

大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，一切从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准。

服务型政府的发展目标是“有限政府”。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国政府不再是无所不为的“全能型政府”，而是有所为、有所不为的“有限型政府”。为此，应当理清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出；合理划分行政决策与行政执行职能，整合组织结构，避免职能交叉；充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事业管理；政府职能和服务重心下移，建立“社区导向的政务模式”。

服务行政的行为准则是“依法行政”。法治之下的政府权力是一种有限权力，政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文限制。也就是说，服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。它要求政府服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公开、公平、公正的原则。要通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、重大行政决策事项的公示听证制度，提高行政决策的科学化、民主化；通过制定政府信息公开办法，保障公众的知情权；通过职位分析、职位说明书明确工作职责；通过制度明确工作目标；通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正，以保障公民享受平等的政府服务，形成公平的市场竞争环境。

服务行政的工作模式是“顾客导向”。政府服务要以人民诉求为导向，做到“想为人民所想，急为人民所急”，以公众的期望决定策略的设计，以公众的需求决定服务的内容，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。树立公务员的责任心、爱民情、亲和力。在行政决策中充分尊重民意，推行阳光行政，实现政务公开；制订政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质；加快电子政务建设，推行“单一窗口式”服务，创建高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，增强政府的亲和力。

服务行政的问责机制是“违法必究”。责任政府是现代民主政治的基本理念，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。不仅政府行使的每项权力要承担责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。③

综上所述,服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循“顾客至上”理念、以回应“公民”需求,实现“公民”公共利益为目标的新型治理模式。它具体包括5个特征:政府角色和职能的服务取向定位；服务对象公民——顾客取向定位；