行政首长问责制的实施与完善_重庆市推行行政首长问责制的思考_闫建

行政首长问责制的实施与完善———重庆市推行行政首长问责制的思考闫建，陈建先（重庆行政学院，重庆400041）〔摘要〕近几年，我国各地的行政首长问责力度明显加大，其制度建设也越来越完善，取得了一定的成效，如：提高了行政机关的执行力，增强了执政为民的意识，提升了问责效果等。

但同时也凸显出一些问题，如：异体问责缺位，问责范围及内容不明确，问责程序不规范，责任认定随意性大，责任处理方式缺乏层次感。

因此，应按照如下思路完善行政首长问责制：界定问责主体，确定问责范围及内容，规范问责程序，明确责任认定标准，改进责任处理方式。

〔关键词〕行政首长问责制，实施成效，问题，思路〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2009）03-0106-05近年来，我国发生的襄汾溃坝和三鹿问题奶粉等事件中多名行政首长被问责，尤其是2008年掀起的“问责风暴”显现出鲜明的特色，问责范围之广、问责级别之高为近年来所罕见，这使我国进入了一个追究失职渎职领导干部、打造责任政府的新阶段，因而也使得行政首长问责的制度建设问题日益凸显。

其实，早在几年前，人们就开始关注行政问责的制度建设。

2004年7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（以下简称《办法》）正式实施，〔1〕被理论界视为首次将问责上升到制度层面上的强制规定，是在问责制度方面的一次突破性探索。

此后，各地陆续有类似的制度出台。

综观各地行政首长问责制的实施状况，我们认为，这一制度的实施取得了重大成效，有力推进了依法行政，得到了群众的拥护和支持。

但是，也不能否认，行政首长问责制在实施过程中也暴露出一些不容忽视和亟待解决的问题。

为此，有必要进行深入反思，探讨完善这一制度的思路。

一、行政首长问责制的实施成效法治政府要求政府及其工作人员只能按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，即“法无授权即禁止”，还要求政府必须做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”。

其特别强调行政权力绝不能成为行政主体实现个人利益的工具，一定要将政府与公民的关系定位为服务与被服务，将政府的权力定位为替人民代为行使的公共权力。

重庆市推行行政首长问责制正是建设法治政府、服务型政府的必然要求。

2004年5月11日，《办法》经重庆市人民政府第29次常务会议审议通过，并于同年7月1日开始实施，〔1〕标志着重庆市行政首长问责制正式诞生。

《办法》不仅是重庆也是我国内地第一部关于行政首长问责的行政规章。

《办法》自2004年实施以来，截至2008年12月，重庆市的各级政府已启动问责约146次，追责各级领导干部216人，〔2〕取得了较好的效果。

如2004年重庆市行政首长问责第一例———石柱县“9.25”特大交通事故启动行政首长问责制后，石柱县委、县政府领导班子充分履行安全生产职责，严格执行安全生产法律法规制度，在事故发生后至今未再发生一例重大安全责任事故。

2008年11月3日，重庆市主城区8000多辆出租车全城停运，导致主城区群众出行困难，造成恶劣影响。

事件发生后，〔收稿日期〕2009-03-27〔基金项目〕国家社会科学基金项目（08CZZ013），负责人杨君。

〔作者简介〕闫建（1980-），男，湖北枣阳人，重庆行政学院公共管理学教研部讲师。

陈建先（1956-），男，广东番禺人，重庆行政学院公共管理学教研部教授。

106··市委、市政府及时采取有效措施化解矛盾，并对事件相关责任人进行问责。

这一举措赢得了市民的称赞。

透视重庆市行政首长问责制实施的过程，我们认为，行政首长问责制目前已经取得了以下成效：首先，行政机关工作人员的责任感增强了，提高了行政机关的执行力。

行政首长问责制启动后，行政首长感到工作压力增大了，肩上的责任加重了。

从效果来看，行政机关工作人员的责任感大大增强了。

通过实施行政首长问责制，各级政府和行政官员树立起了责任理念、法治理念，提高了行政机关的执行力。

其次，政府及其工作人员增强了执政为民的意识，认识到应该为民执政、科学理政、依法行政、从严治政。

如《办法》实施以来，重庆市各区县（自治县）政府和市政府部门都制定了具体的实施办法，出台了相应的问责制度，形成了比较健全的三级问责体系。

渝北区委、区政府2005年对区交通局领导班子的问责就在该区干部中引起了强烈震动。

目前，该区各部门千方百计简化办事程序，缩短行政审批时限，努力维护人民群众的合法权益；行政机关的服务态度在短期内也有了明显改变，增强了行政机关执政为民的责任感。

再次，增加了行政过错的处理方式，提升了问责效果。

这体现在两个方面：对于一些不够党纪政纪处分的行政过错行为，采取问责制中规定的多种责任追究方式，可以弥补党纪政纪处理不到的缺陷。

对于一些即使够得上党纪政纪处分的问题，也可以在核实真相、认定失职基本事实后采取问责制。

这样做，可以弥补党纪政纪案件办理时间较长、办理环节较多的不足，与党纪政纪处分并不矛盾。

如2005年，重庆市在查处开县造假移民户口问题时，为了及时挽回影响，就是按照行政首长问责制办法，在初步查清事实的基础上，及时报请市委研究，对主要责任人先进行了免职处理，然后再进一步深入调查，追究党纪政纪责任，产生了积极影响。

二、行政首长问责制实施中暴露出的问题如上所述，自2004年以来，由重庆市率先实施随后扩及全国十多个省市的行政首长问责制推行后取得了显著成效，但其在实施过程中也凸显出一些问题。

以重庆市为例，主要表现为：（一）缺乏异体问责，问责客体模糊且范围较狭窄。

就问责主体而言，主要分为同体问责和异体问责。

同体问责是指同一系统内上级对下级的问责，异体问责是指本系统之外的问责。

由于同体问责很难确保问责制的有效性、理性化，因此必须加强“异体问责”。

〔3〕“异体问责”主要包括人大、民主党派、新闻媒体、法院及相关公众等的问责。

目前，重庆市行政首长问责主体仅局限于单一的同体问责而缺乏有效的异体问责。

在问责的启动上，目前还仅限于党政机关，而少有由人大或公众等其他主体来启动；在问责客体的汇报上，责任人究竟应向领导者个人报告还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告还有待于明确；在调查核实上，目前主要由纪检、监察、审计机关来完成，而人大机关并没有发挥显著作用。

同时，《办法》对问责客体的规定模糊且范围较狭窄。

例如，《办法》第二条规定：“行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责……依照本办法予以过问并追究责任的制度。

”〔1〕其问责客体仅指“各部门行政首长”。

那么，政府副职领导能否被问责呢？特别是对于党政领导集体决策的事项出了问题，究竟是向党的部门领导问责，还是向行政部门领导问责？究竟是向行政“一把手”问责，还是向副职问责？问责客体的模糊容易造成某些主要责任人逍遥法外，抑或是为平民愤向大官要官问责，抑或是简简单单地向小官问责。

（二）问责范围及内容不明确，粗线条的内容设计使得一些规定在实际操作中难以把握。

一个有效的问责制度，其问责范围的规定不能过于宽泛，也不能过于狭窄。

对问责内容规定得过宽，往往容易束缚政府的手脚，使其无法更好地创造性地行使公共权力；相反，如果对问责内容规定得过窄，则可能使制度本身带有较大的局限性，无法惩戒不法行为，导致政府权责不对等，滥用行政权。

四年来，从对石柱县“9.25”特大交通事故到对彭水县整治交通不力的问责，再到对出租车停运事件的问责，可以看出，目前的行政首长问责大多局限于重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

同时，在对问责内容的设计上存在线条过粗、框架过大，过于笼统、弹性太大，在一定程度上缺乏科学性等问题。

如《办法》第五条规定，重庆市政府部门行政首长有下列情形之一的，应当依照本办法问责：“效能低下，执行不力，致使政令不畅或影响市人民政府整体工作部署的”。

〔1〕而到底什么是“效能低下”、用哪些可量化的科学标准来衡量以及如何衡量等问题并没有具体的详细的规定，这就使得规定在实107··际操作中难以把握。

（三）问责程序中的一些具体环节值得探讨。

从《办法》中可知，重庆市行政首长问责的实施程序基本上囊括了启动、调查、决定、复审和执行五个步骤，是比较全面的。

但是，我们在注重其程序的同时，更要看到每个环节的操作方式以及各环节之间衔接的科学性。

比如，问责的启动者主要是市长，其局限性太大，因为被问责的官员是由人大任命的，那么问责官员，人大自然也不应该缺位。

同时，调查环节并没有量化问责事实的具体标准，在实际操作中随意性很大。

再从各环节的衔接上看，其公正公开性、科学有效性以及问责方的中立性等仍值得商榷。

（四）责任认定中存在一定的随意性，导致问责结果难以令相关人员或民众心悦诚服。

一个科学有效的问责制度应该体现在对行政责任的认定上。

在行政首长问责过程中，应该将责任的认定规定下来并配套制定科学认定标准，而不是迫于民愤而被动地进行责任认定。

虽然《办法》第十一条和第十二条规定：“市长根据调查报告决定不予追究责任的，市监察局应将调查结论和市长决定书面告知被调查的市政府部门行政首长。

市长根据调查报告决定按本办法第十四条规定方式追究责任的，应责成市监察局将调查结果和处理建议提交市政府常务会议讨论。

”〔1〕但是在具体实施过程中，行政首长问责中的责任认定主要源于事件发生后民众反应强烈、怨声载道，为了平息民愤而决定对被调查的政府部门行政首长追究责任。

毋庸置疑，这种随意性的问责认定方式是不科学和不民主的，如果没有相应的硬性规定指标，就很难作出完全符合事实的决定。

而具有随意性的责任认定将导致问责结果不准确，最终难以让行政官员和民众心悦诚服。

如果这种状况得不到改变，将会降低行政首长问责制的可靠性和威慑力。

（五）责任处理方式缺乏层次感，处理方式与问责的内容联系不紧密。

《办法》规定的“追究责任的方式有：①取消当年评优、评先资格；②诫勉；③通报批评；④责令在市政府常务会议上作出书面检查；⑤通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；⑥停职反省；⑦劝其引咎辞职。

”〔1〕对于“前款规定的方式，可以单处或者并处。

其中，作出停职反省或劝其引咎辞职决定的，应当根据干部管理权限和任免程序将决定书面报市人大常委会或有关机关备案。

”〔1〕这七种追究责任的方式，从“取消当年评优、评先资格”到“劝其引咎辞职”，总体上显示出由轻到重、由警示到严惩的趋势，但是，这些责任处理方式仍缺乏明确的层次性。

同时，这些责任处理方式与《办法》第五条规定的七种问责内容是分开的，给问责人留下了极大的自由裁量空间，如对违反法定程序盲目决策造成严重不良政治影响或重大经济损失的行政首长，既可以采用诫勉的责任处理方式，也可以采用停职的责任处理方式，且都符合该办法的规定。