2008年雪灾后政府公共危机管理

　摘 要：公民参与政府公共危机管理，是公民参与的一种具体形式，通过观察分析2008年抗雪救灾中的公民参与，力图按参与的形式对其加以分类，这对于改进政府公共危机管理工作具有一定的实际意义。在政府公共危机管理中，存在着不同形式的公民参与，有效引导这些公民参与，这将会对危机的及时有效处理发挥重要作用。

关键词：2008年雪灾；政府公共危机管理；不同形式的公民参与

一、2008年雪灾

2008年1—2月，一场罕见的大范围雪灾袭击了中国部分省市，使人民的生命财产安全遭受了重大损失，其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽6省、区受灾最为严重。政府在雪灾发生的第一时间采取了一系列急救措施，但由于危机的突发性，对于危机的认识不足，准备不够充分，再加上灾情的持续恶化，使得这些应急性的急救措施很难立即发挥作用。而正是在此时，广大公民或以个人身份或以团体名义，或捐钱捐物或出人出力，通过各种形式参与灾区救援工作，为政府开展抗雪救灾工作赢得了宝贵时间，也相当程度地控制了灾情的进一步恶化。从中我们不难发现，在政府公共危机管理中，存在着不同形式的公民参与，有效引导这些公民参与，这将会对危机的及时有效处理发挥重要作用。

二、政府公共危机管理中不同形式的公民参与

政府危机管理中，公民参与的类型有很多种，而按照其形式主要可以划分为以下四种：
1.资金的参与。公民的捐款是公民参与公共危机管理的一种重要形式。应对公共危机需要大量的资金来购买物资，政府在制定危机预案时虽已有一定的应急经费，但由于公共危机的严重程度不易在事前就能进行准确估量，应急经费往往很难与实际需求相符，所以，来自民间的资金就成了重要补充。与政府应对公共危机的经费不同，公民提供的经费往往比较零散，但却很灵活，可以在危机发生的第一时间为受灾群众提供帮助，起到及时应对危机的作用，这就有效地控制了危机的进一步恶化，给政府应对危机赢得了时间。此次雪灾中，为使受灾地区尽快摆脱困境，从普通公民到社会精英，积极承担社会责任，纷纷向受灾地区捐款，对于危机的有效应对起到了重要作用。
2.物资的参与。“巧妇难为无米之炊”，物资是解决危机的物质基础和重要保障。仅有资金，并不一定就能及时购买到需要的物资，没有物资，也就无法解决实际问题。政府在危机管理中，会储备一定量物资以应对可能出现的公共危机。一般来说，物资

的储备量、种类和比例应根据相关评估
部门或专业机构的评估预测来确定，以应对相应程度的公共危机。但“计划赶不上变化”，政府危机管理所存储的物资并不一定能够完全满足现实的需要，且能否及时将物资送达也因实际情况的不同而很难确定。而公民在公共危机中提供的物资，具有及时性和实用性的特点，能够弥补政府应对危机的不足。在交通中断的情况下，当政府的救援还未能及时赶到时，公民的救助对于受灾群众来说，往往是能够决定生死的。2008年的雪灾中，广大企业将大批食品、饮料、药品、衣服等物资捐献给受困中的旅客、战斗在春运一线的公安干警、武警官兵、医护人员与铁路职工，极大地减轻了政府的物资供应压力。
3.劳力和技术的参与。一般来说，公共危机中会有许多重要的基础设施被破坏，且范围广、受损严重，所以，仅仅依靠政府的力量很难得到及时有效的应对。灾后的救援需要大量的人力来实施，而消防、武警等国家相关部门的人员毕竟是相对少数，很难及时有效地解决重大危机；而且，有些特殊的工种也并不一定能够及时招募到。在公共危机发生后，如果公民在政府的指导下积极有序地参与救援，能够极大地减轻政府救援人员的工作量，有利于政府将主要精力集中于重点工作上，这将大大提高解决危机的效率。
4.信息的参与。在政府公共危机管理中，政府建立了完整的信息输入与输出系统，通过各种渠道获得危机的最新信息。一般来说，政府的信息主要是通过官方渠道获得的，各种信息通过行政机关逐级向上传递，最后再汇总到政府公共危机应急指挥中心，这是信息的输入过程；然后，危机管理的应急指挥中心将信息收集整理，并以这些信息为根据作出具体的行动方案或指示，再通过各级行政机构传递到基层，这是信息的输出过程，由此便是一个完整的信息传输过程。当然，信息的传递并不是一次就能够完成的，常常需要经过多次的搜集、整理、传输、反馈、确认和输出才能完成。然而，在信息的逐级传递过程中，难免会出现信息的失真问题，传递的层级越多，信息失真的也就越多，因此，应努力减少信息的失真。公民是信息的重要来源，由于陷于危机中的公民或者与他们有密切联系的公民对于危机的情况较为了解，他们所掌握、提供的信息往往更真实、准确和及时，所以，政府公共危机管理工作中应充分重视并利用这类信息。

三、政府应该有效引导公共危机管理中不同形式的公民参与

由此次雪灾我们发现，在政府公

共危机管理中，由于不同形式的公民参与多为自发行为，较为松散无序，很少会
有统一的指挥，这样不利于危机的有效处理，所以，政府应加强在这方面的管理。在此，笔者提出以下几点建议：

1.加强与非政府组织的合作。公民参与多为自发的个人或小团体行为，缺乏对于危机的整体认识，什么地方、哪些人需要帮助，以及需要多大程度的帮助，都所知不详。他们虽有参与应对危机的欲望，但却不知道该如何参与，这就需要政府的指导。而政府又不能事无巨细地考虑方方面面，因此，政府可以与非正式组织建立长期联系，让非正式组织分担一定的组织管理工作，并以一定形式使之制度化，使非正式组织获得参与政府公共危机管理的合法性与正当性。这样，在政府的领导下，公众可以在一些非正式组织的具体指导下参与危机的管理。在2008年初的雪灾救援中，各地的红十字会、宗教组织、慈善机构发挥了重要作用，正是有了这些非正式组织，公民参与危机管理才有了较为可靠的途径，公民的捐款捐物才得到了更加有效的管理和使用，促进了危机的解决。
2.因才适用，各尽其才。公民是一个很大的群体，占到全国总人口的绝大多数。每位公民都接受过一定程度的教育，经过不同类别的专业训练，因而具备相应的技能。吸收他们参与处理公共危机时，应当发挥他们本身擅长的专业优势，这既能满足他们的参与意愿又能最大程度地提高应对危机的效率。同时，由于公民接受教育的程度、知识层次，经验等的不同，具备的能力也就不同，应根据他们实际所掌握的知识和具备的能力引导其参与相应难度的工作，这既能防止参与者由于不能胜任工作而“误工”，又能保证不会浪费人才，更为重要的是，保证了危机处理工作的进度。在一些公共危机的管理中，有时还需要参与人员接受相关技能的培训，包括生存技能（救生圈操作、潜水练习、急救训练）和交际技能（处理危情、与具有进攻性的人打交道），以满足特殊救援工作的需要[1]。
3.重视来自普通公民的信息并进行认真筛选。在公共危机发生时，会有来自各方有关受灾地区的信息，既有官方的也有其他非正式途径获得的，但其最初的信息源大多来自普通公民。公民通过积极参与，搜集、传递危机信息，有助于政府和社会组织充分了解受灾群众的疾苦、愿望和利益，使应急管理政策目标、措施和手段的选择建立在符合这种愿望和利益的基础之上，有利于政府制定出科学、合理、公正的决策。所以，应充分重视公民所提供的信息[2]。同时，由

于信息受众多，而且每经过一个信息接收者的再次转述，等信息到达公共危机管理者耳中时，已有不同程度的失真，因此
，很有必要对信息进行鉴别。那么，该如何鉴定收集到的信息呢？政府应设立“信息整理部” （INCO） [3]，遇到重大危机时，还可以设立询问接受部、整理部、筛选和记录部。为获得有关危机的真实详细的信息，INCO可以让经过训练的专业人员侦查信息，INCO再将收集到的信息进行加工、筛选和评估，从而为公共危机管理的各个部门提供真实、可靠、准确、详细的信息。
4.引导公民参与危机后的心理救援和心理干预工作。危机后的心理干预，“即通过心理专家和心理疾病治疗专家为各种危机的受害者、幸存者提供心理危机干预治疗，帮助他们克服创伤后的心理障碍，使得他们尽快恢复正常的心态和正常的生活。”[4]公共危机后的心理救援与心理干预内涵接近，只不过前者是公共危机管理上的定义而后者则是心理学上的定义。危机后的心理干预，除采用简单的心理治疗手段外，可以尝试国际通行的“集体心理晤谈”，笔者认为，在这一治疗过程中可以吸收与受害者比较亲密的公民参与集体心理晤谈的治疗。因为，中国目前在这一领域的研究不多，专业机构也很少，专业心理医疗人员更是严重不足；另外，由于受重大危机的影响，受害者往往自闭，排斥新的刺激，不愿与外界接触。如果能指导这些与受害者比较亲密的公民参与心理治疗，受害者往往更容易敞开心扉倾诉自己的亲身经历，将压抑在内心的情感释放出来，减轻直至彻底消除焦虑、恐惧等心理，从而走出心理阴影，回归正常生活，这既节约了政府公共危机管理中有限的医务资源，又改善了治疗效果，何乐而不为呢。