国外积极老龄化政策实践及其对我国的启示

重庆科技学院学根(社会科学版）2017年第11期
Journal of Chongqing University of Science and Technolog^^(Social Sciences Edition) No. 11 2017
国外积极老龄化政策实践及其对我国的启示
贺莎莎，孙建娥
摘要：随着全球人口老龄化问题的加剧，为了应对人口老龄化的挑战，许多国家和地区纷纷进行了积极老龄化政策的探索与实践，取得了良好的社会效果，同时也面临着一些共同的问题。

我国已经进入了老龄化社会，并且陷入“未富先老”的困境，老龄化问题尤为严峻，应借鉴别国的经验，立足本国国情，大力发展经济，完善和落实积极老龄化政策；转变观念，注重老龄资源的再开发;构建具有中国特色的综合型老年保障体系。

关键词：积极老龄化；实践经验;重要启示
中图分类号:C913.6 文献标识码:A文章编号：1673-1999(2017)11-0028-03
作者简介：贺莎莎（1992—)，女，湖南师范大学公共管理学院2015级硕士研究生，研究方向为社会保障理论与政策；孙 建娥（1961—)，女，湖南师范大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为社会保障理论与政策。

收稿日期：2017-07-17
基金项目：国家社会科学基金项目“以社区为基础的老年人长期护理服务模式研究”（14BSH128);云南省哲学社会科学规划项目“共享发展理念下的云南互助养老服务模式发展路径研究”（Q N2017018)。

2002年，世界卫生组织(WHO)公布了《积极老 龄化:政策框架》报告，提出积极老龄化是人到老年 时，为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会 尽可能发挥最大效益的过程。

其中，“健康”“参与”“保障”是积极老龄化的三大支柱。

积极老龄化理念 的提出为解决人口老龄化问题提供了一种全新的思 路和方法，积极应对人口老龄化逐渐成为一种共识。

随着人口老龄化的发展，许多国家都在根据本国国 情，倡导积极老龄化，调整本国的老龄政策和思路，目前已取得了良好的社会效果。

我国已经进入老龄 化社会，“未富先老”是老龄化给我国带来的最大挑 战，相比发达国家比较完善的积极老龄化政策，我国 还有很大的差距，还需要不断地进行探索。

在探索的 过程中，我们可以借鉴国外积极老龄化政策实践中 的一些有益经验。

一、国外积极老龄化政策实践内涵
(_)“健康冶是积极老龄化的基础
老年人只有保持身心健康，才能为社会发展做 出贡献，才能享受更高质量的晚年生活。

所以，为了 满足老年人日益增长的医疗卫生服务需求，增加健 康的保护因素，许多国家都建立了多层次、多类型的 老年健康保障体系。

1.通过立法建立老年医疗保障制度
纵观各国在建立老年医疗保障制度时，都体现 了“立法先行”的特征，各国纷纷通过对老年医疗保 障制度立法来保障老年公民的基本医疗权利。

例如，英国、美国、德国、法国、日本等国家都制定了老年医疗保障制度的相关法律，通过法律将老年群体纳入 医疗保障范围内，满足不同老年人的医疗服务需求。

1946年，英国颁布了《国民健康服务法案》，该法 案规定在英国居住满3个月以上的人(包括外籍人），不论男女老少均可享受国民健康服务，而无需缴纳保 险费。

其中，老年人是法案的主要受益者咱1]。

1965年，美国政府出台了《老年医疗保险》和《穷人医疗补助 法》两个法案，随后建立了专门的老年医疗保险，覆 盖了全国96%的65岁以上的老年人。

1983年，日本 实施了《老年人健康和医疗服务法案》，该法案规定 为老年人提供全程式的医疗服务，不仅包括疾病的 治疗，还有疾病预防、健康促进等相关医疗服务。

2.通过建立护理保险提高老年人护理服务水平
随着老年人医疗费用、护理费用的不断上涨，各 国通过建立护理保险来缓解老年人的经济负担，使 老年人能够享受到更加专业的护理服务，从而提升老 年人晚年的生活质量。

日本于2000年建立了老年人护 理保险制度，强制性地将40岁以上的人都纳入保险 范围，为他们提供包括保健、医疗、福利在内的一系 列综合性服务，政府承担大部分保险费用，个人只负 担小部分费用。

在德国，凡是参加医疗保险的国民都 要参加护理保险，护理的种类分为居家护理和机构护 理，德国政府鼓励居家护理，对于选择居家护理的老 年人除了支付护理保险金外，还给予一定的护理津贴。

(二)野参与”是积极老龄化的核心
许多老年人从工作岗位上退下来以后，仍然希 望能发挥自己的“余热”，为家庭和社会持续做出贡 献。

许多国家都鼓励老年人继续参与社会工作，实现
自己的价值，采取的措施主要有两种:延迟退休和发 展老年教育。

1.通过延迟退休保证老年劳动力来源
为了维持社会的稳定，减少政策实施的阻力，许 多国家都采取了渐进式延迟退休的方式，即分阶段逐步提高退休年龄。

还有一些国家采取的是弹性退 休年龄制度，员工可以在政府规定的退休年龄段内 选择合适的时间办理退休手续，并领取养老金。

但是，退休时间的早晚与领取的养老金数额成正比，退休 时间越晚，领取的养老金越多。

_______________________________________________表1有关国家的退休年龄制度
国别 退休年龄制度主要内容
从2010年开始，法定退休年龄每年延长4个月，到2018年法定退休年龄由60岁延长至62岁，并且逐步提高养老金的缴费年限、雇主 和雇员的养老金缴费率
日本退休年龄由60岁逐步推迟至65岁，到2025年，日本老年人满65岁才能领取养老金
美国退休年龄一般集中在62〜70岁，在62岁时，可以申请提前退休，但只能领取70%耀75%的公共养老金，到67岁时申请正式退休可领取 美国全额的退休金。

美国政府规定最晚的退休年龄不得超过70岁
瑞典法定退休年龄为65岁，但最早可以提前到61岁退休，最晚可以延迟到70岁退休，到了法定退休年龄就可以领取全额的退休金。

在65 瑞典岁之前退休的，退休时间每提前1个月，退休金减少0.5%;65岁之后退休的，退休时间每推迟1个月，退休金增加0.6%______________
资料来源：根据参考文献[2]、[3]、[4]整理。

2.通过老年教育为老年人参与社会奠定基础
发展老年教育，一方面可以提升老年人的素质，增长老年人的知识，使老年人的发展能与社会的发展 相一■致，为老年人参与社会奠定基础；另一■方面，还 可以丰富老年人的晚年精神生活，提升其生活质量，实现自我价值。

英国很早就意识到老年教育的重要 性。

从20世纪80年代开始，老年教育的相关工作在 英国逐步展开，英国老年教育体系涉及多种办学形 式，采用多元化的教学方式，课程内容丰富多样，能 够满足老年学员的多种需要。

美国非常重视教育政 策的法制化，老年教育的主要法案包括《老年人法》《高等教育法》《成人教育法》《职业教育法》《国内志 愿服务法》《综合就业训练法》《禁止歧视老人法》等。

同时，为了使老年人能够正确看待死亡，降低对死亡 的恐惧，防止悲剧事件的发生，美国大学从20世纪 60年代就开展了针对老年人的死亡教育，现已非常成 熟和完善。

日本大力发展社区老年教育，教育方式多 元化，使老年人能够就近学习，积极参与，发挥专长。

(三)“保障冶是实现积极老龄化的根本保证
只有对老年人的基本生活进行保障，才能够消 除他们的后顾之忧，使他们全身心投入到社会的建 设中去。

在养老保障体系的构建上，建立由政府、企业和 个人共同承担的养老保障制度已经成为世界各国的 共识。

一般来说，世界上主要老龄化国家的养老保障 体系主要分为3个层次:基本养老金制度、职工养老 金制度和私人养老金制度。

基本养老金制度是整个 养老保障制度的基石，由国家向符合条件的公民提 供最基本的经济保障;职工养老金制度和私人养老 金制度是养老保障体系的重要补充。

不同国家的养 老保障制度有各自的特色，如日本建立的是“全民皆 保”的年金制度，按照国内的劳动力结构，将年金制 度细分为多个层次，不同层次的年金制度覆盖不同的社会群体，提供不同水平的养老保障;瑞典通过在 养老保险制度中引入名义账户和积累账户，缓解转 型成本压力和抑制提前退休行为咱5]。

二、国外积极老龄化政策实践面临的问题
国外的积极老龄化政策在实践过程中都产生了 良好的社会效果，老年人的身体健康状况得到了改 善，社会参与能力得到了提高，并且为社会和经济的 发展增添了动力。

但是，各国在积极老龄化政策的实 践中也普遍面临着一些问题。

(1)政府负担日益加重
随着老龄人口的不断增加，与之相对应的各种社 会保障性支出也不断增加，所以导致政府财政负担曰 益加重。

在英国，近年来养老金支付一直占到公共支 出总额的40%左右，占GDP的10%，每年的养老资 金缺口达570亿英镑咱6]，政府的资金压力巨大。

根据 经济合作与发展组织的有关数据，2012年日本政府 债务余额占GDP之比达到214.3%，用于65岁以上老 年人的福利、医疗等资金占到了社会保障支付总额的 69%咱7]。

20世纪90年代，美国一天的医疗服务费用已 经超过14亿美元，1992年全年医疗费用达到8 385 亿美元，消耗了国民生产总值的1/7咱8]，并且随着美国 医疗保险保费的增加，医疗保险的购买率也随之降 低，导致保险费增长缓慢，政府财政负担越来越重。

(二）医疗卫生资源分配不均
虽然许多发达国家实现了全民医疗保险，但是，医疗卫生资源分配不均的情况却是现实存在的。

瑞 典总共有288个市，不同市之间医生的分配情况存 在很大差别，每100万人口中，拥有医生最多的市达 187.4人，但最少的市仅有1.7人，导致不同地区之间 的就医和居民健康状况差别较大[9]。

在澳大利亚，城 市和农村之间的医疗卫生服务水平存在较大反差，农村因为人口稀少、交通不便等因素，缺医少药，医
护人员流到城市的现象非常严重。

1996年，美国医疗 费用支出最高的1%的人口花费了 27%的医疗费用，5%的人口则花费了将近一半的医疗费用，导致绝大 多数人只能享受较少的医疗资源咱10暂。

(三)专业护理人才紧缺
许多国家都建立了完善的护理保险制度，目的是 为老年人提供专业的护理服务，而护理人员是护理服 务的直接提供者，护理人员专业性的强弱直接影响到 护理服务的专业性。

据日本厚生劳动省预测，到2025 年日本护理人员的不足数量可能会达到37.7万人，日本全国护理人员与被护理人员的比例为85.1颐100。

德国、英国等国在护理人员需求过旺的时候，管理部 门会放宽对护理人员持证上岗的要求，有时候甚至 从失业人员中临时培训，由于仓促上岗，导致护理服 务质量大受影响，引起被护理者及其家人的不满咱11]。

三、国外积极老龄化政策实践对我国的启示
我国已经进入老龄化社会，并且陷入“未富先老”的困境，老龄化问题尤为严峻，我国应该借鉴国外在 积极老龄化政策实践中的经验和教训，立足本国国 情，构建具有中国特色的综合型老年保障体系。

(—)大力发展经济袁完善积极老龄化政策
世界上已经进入老龄化社会的国家都是依据本 国的经济发展水平来制定积极老龄化政策的，所以，经济发展水平的高低与政策的完善程度有着密切联 系。

与发达国家“未老先富”相比，我国在“未富先老”的现状下，更应该大力发展经济。

1982年至2025年 间，我国将出现一个低抚养比而经济迅速发展的黄 金时期，劳动力结构趋于年轻化，为我国经济发展创 造了良好的条件咱12]。

比如，在20世纪50年代，日本 人口抚养比不断下降，他们抓住了这个人口红利时 期，经济实现了年均9.2%的高速增长。

所以，我国应 该充分利用这一“黄金时期”，加大经济建设的力度，为积极老龄化政策的完善和落实奠定物质基础。

(二)转变观念，注重老龄资源的再开发
要促进积极老龄化政策的落实，我们首先应在 观念上有所转变，应该认识到老年人是老龄社会的 宝贵资源，而不是社会负担。

各国在实施积极老龄化 政策时都有一个共通之处，就是能够充分利用老龄 资源在社会发展中的作用，注重老龄资源的再开发。

以美国为例，其非常重视老年人的“再社会化”和“再就业”，通过再就业指导培训，越来越多的老年人重 新走上工作岗位，对社会做出了巨大贡献。

因此，在 老龄化社会到来之时，在积极老龄化战略观的指导 下，我们应该大力发展老年教育，充分挖掘老年人的 潜力，提升老年人的社会价值，为老年人创造社会参 与的条件，鼓励老年人进行社会参与，最大限度地提 高老年人的“健康、参与、保障”水平。

(三)构建有中国特色的综合型老年保障体系
我国传统的老年保障主要是对老年人的基本物 质生活进行保障，保障内容比较单一。

随着人口老龄 化进程的加快和老年人养老服务需求的日益增长，单一的保障种类和保障项目是远远不够的，并且具 有一定的局限性。

国外构建的老年保障体系具有多 层次、多支柱、多渠道的特点，能够满足老年人的多 元化需求。

所以，我国应该根据当今的时代特点，充 分借鉴国外构建老年保障体系的经验，去其糟粕，取 其精华，并立足于本国国情，构建具有中国特色的综 合型老年保障体系，不仅提供经济上的保障，还提供 老年服务保障和精神保障。

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(编辑：文汝）。