美国、英国、日本等国家城市地下管线规划建设管理的做法及启示

美国、英国、日本等国家城市地下管线规划建设管理的做法及启示【摘要】当前我国城市地下管线事故频发，为满足我国城镇化进程对地下管线规划建设管理的要求，迫切需要深入研究发达国家城市地下管线规划建设管理方面的做法和经验，为做好我们的工作奠定基础。

本文通过对美国、英国、日本等国家现有地下管线规划建设管理各环节的解读，分析了其在规划编制、建设实施和监督管理中的优点，总结其经验，提出未来我们应建立健全机构、发挥非政府组织作用、健全法规体系、因地制宜的进行规划许可、通过高效信息平台加强管理等，并加大综合管廊建设推广力度，做好城市地下管线的规划建设管理。

【关键词】城市地下管线；规划建设管理；做法；启示引言城市地下管线是指城市辐射于地下的给水、排水、供电、供气、通讯、供热、工业等管线。

随着我国城镇化进程的不断推进，城市地下管线的建设速度越来越快，建设规模和水平也在不断提高。

而与之相配套的管理工作制度尚不完善，还难以适应当前复杂的变化，引发了诸多安全问题。

加快地下管线规划管理研究，提升城市地下管线建设水平，顺应城镇化的发展要求，符合国家政策要求，势在必行。

在这一点上，美国、英国、日本等国家在城市地下管线的规划编制、实施、监管等管理手段方面，拥有较为先进的经验，值得我国在相关工作上的探索和尝试中进行借鉴。

1.规划编制1.1美国美国在区域规划、城市总体规划、区域规划等各个层次对地下管线的内容均有所涉及。

区域规划主要包括区域公用设施研究的内容；在总体规划通过后，地方还可以制定更加详细的专项区域规划，如给排水、交通、垃圾处理和防洪等。

城市总体规划中，公用设施规划是强制要求内容，如电信规划一般可归入地方总体规划中的社区设施当中，另外一些城市还可以根据自身情况选择编制电信等专项规划。

许多州把制定配套的“投资建设计划”（CapitalImprovementProgram，简称CIP）作为总体规划的一个组成部分。

CIP是政府对项目进行拨款的法定依据。

分区规划的刚性内容中并无明确的地下管线规划内容。

然而，有的州和城市在自己的分区使用管制规则中，则对地下管线的相关内容进行了考虑。

如《美国巴尔的摩城市土地分区使用管制》中规定，自来水总水管与水管为消防灭火、家庭、工业的使用者；并应对其他主管、分管、导管、地下道，及地下建筑的大小与位置进行考虑。

土地细分法在地段的配套公用设施（道路、给排水）等方面规定了比较具体的设计标准。

其中《美国费城土地细分规则》在土地细分管制和地图规格编制部分，对地下管线开发的审核权限及空间情况进行了规定。

1.2英国英国政府2011年发布了更新的国家基础设施规划，包括承诺改善英国的基础设施和宽带网建设，以及吸引私有部门投资的具体政策。

规划包括：关于英国基础设施的清晰的计划；协调公共部门和私有部门投资的战略；关键基础设施项目投资和转移支付的相关方案等内容。

1.3日本日本的地区排水系统规划等设施规划，由市级规划局编制和审定。

日本《城市规划法》中第十一条规定，在城市规划区规定下面各款列出的设施中需要的设施（自来水、供电设施、煤气供应设施、下水道，污物处理厂、垃圾焚烧场及其他供应设施或处理设施），应规定设施的种类、名称、位置、范围及其他政令中规定的事项。

2.建设实施2.1美国实施管理关注的是规划许可的管理，在美国的规划的实施中，地下管线的规划实施管理主要涉及到用地许可的管理审批、建设许可的管理审批和基础设施的管理审批。

用地许可的管理审批：公用设施及地下管线的项目建设主要结合土地细分的申请进行。

如果土地细分申请获得通过，开发商要预交给市政府相当数量的押金，保证按图纸和政府规定标准分地块、修路、铺设管线。

建设许可的管理审批：只有在新建、加建、整修项目符合现有的区划或者已经取得土地细分许可的条件下，才能申请建设许可。

开发商要获得一系列的审批认证和许可，最后才能领到建设许可证。

对于地下管线建设项目，规定的审批认证可能包括防洪与雨水排放类、交通工程类、卫生部类、州其他机构类（水、电、煤气供应、电话、有线电视等）的审批等。

在取得所有规定的许可和审批认证后，规范执行部门将颁发建设许可证。

基础设施的管理审批：铺设道路、道路开口、在道路下埋设管线等建设活动一般要向公共建设部（负责道路交通等建设）提交申请，对工程带来的问题进行审查。

电、煤气、电话、有线电视等设施的建设，要向这些服务的运营单位提交申请，获得审批认可。

每个都市区都有管理给排水体系、河流和防洪的区域机构，负责审查建设项目的污水排放系统、地表水排放设计、土方填挖等问题和办法相关许可。

2.2英国英国的地下管线规划实施管理的法律依据主要是《城乡规划法案》《管道法》和《共同沟建设特别措施法》。

其一般的建设项目建设需要经过开发和建设申请两个过程。

英国的《城乡规划法案》规定“开发”的含义为土地之上或之下从事的工程、采矿或者其他活动，或者为实质性改变任何建筑或土地的活动。

这说明英国城乡规划管理的空间是地上和地下空间的开发兼顾。

对于地下管线而言，有一种情况不算做开发，不需要申请行政许可。

这就是“地方主管部门或法定部门对下水道、排水管、电缆或者其他设施进行检查、修理或者更新的活动，包括完成上述工作需对街道或其他土地实施的挖掘”。

另外对电信运营商的开发和公路开发所涉及地下管线的实施管理进行了说明。

《管道法》将管线管理提高到了立法及国家管理的层级。

以新建管道为例，《管道法》规定，所有新建管道都必须在施工起始日期之前至少16周向国务大臣提出申请，由国务大臣根据《城乡规划法》（1947）（TownandCountryPlanningAct）进行审核。

如果有必要的话，国务大臣可以在参议院或者众议院召开公开听证会，对申请进行裁决。

未按规定提出新建管道申请或者申请中的施工路线图不符合要求，或者实际施工路线与申请路线不符都将被依法处以罚款。

在政府管理主体的层面，“涉及管线的施工安全、风险控制、信息共享及交换机制、主体责任人及主要责任、和管线施工的环境影响评估”是政府相关部门强调的管理核心，也是相关部门配套法规的立足点。

2.3日本日本对地下管线的管理正在由浅入深，由较为单一的道路市政设施逐步转向包括道路两侧和城市商务交通枢纽等设施的综合化集约化，并与地下空间管理紧密结合。

日本的综合管廊建设水平居世界前列，其国内管线管理以综合管廊管理为主。

为了更好地进行综合管廊管理，在中央建设省下设了16个共同管道科，其主要职责体现在以下几方面：综合管廊始建时，负责相关政策和具体方案的制定；综合管廊在建中，负责投资、建设的监控；综合管廊建成后，负责工程验收和营运监督等。

日本《城市规划法》的行政许可过程分为开发许可和建筑许可两个阶段。

如表1所示，在规划许可阶段，由政府部门对开发商申请的城市化地区和城市化控制区中一定规模以上的开发活动而进行。

在这一阶段，《城市规划法》对许可的申请、审核、上诉等程序进行了规定。

特别是在申请材料的规定中，明确指出了一定规模以上的地域开发，必须符合相关的给水、排水等市政设施标准。

第二个阶段是建筑许可阶段，是由建筑行政部门进行审批，其法律依据以《建筑基准法》为主，在经过政府相关的建筑审查会审查后，由市町村的建筑行政部门颁发相关的建筑许可。

资料来源：陈晓丽.社会主义市场经济条件下的城市规划工作框架研究.中国建筑工业出版社除去《城市规划法》中地下管线相关的行政许可内容之外，《道路法》、《日本共同管道建设特别措施法》也设置了相关的许可程序，对地下管线的规划管理程序进行了规范。

《道路法》所确定的有关城市地下空间及地下管线的管理规定，确立道路地下空间占用的行政许可和有偿使用规定。

《道路法》第三十二条（道路占用许可）规定：“水管、下水道管、煤气管和其他类物件，若想继续使用道路，必须得到道路管理者的许可。

政令还规定了对道路构造及安全带来隐患的建筑物、物件或设施。

获得了前款的许可后，必须按照规范事项向道路管理者提出申请。

《日本共同管道建设特别措施法》指出道路管理单位是共同管道建设的管理单位，并对共同管道的建设、申请和费用分摊等方面做了规定。

3.监督管理3.1美国地下管线建设项目在取得所有规定的许可和审批认证后，规范执行部门将颁发建设许可证。

在施工过程中规范执行的部门还要进行几次工地审查和验收。

施工结束验收后，如果一切合格，将颁发进驻许可（Certificateofoccupancy），管道可以启用。

在施工和建设中的许多违规现象，规范执行部门在很大程度上要依赖群众的举报，然后派勘察员进行实地调查，发出停工和勒令改正的通知。

对于不执行者，将向当地法院立案，移交司法部门判决和制裁。

对于规范执行者的决定不满者，可向地方规范上诉委员会上诉，进行准司法裁决。

依然不服者可上告州上诉委员会，最后还可向州法庭系统起诉。

监督管理中，强调政府组织、非政府组织、行业协会及普通民众之间的协作。

除了有规划规范执行部门之外，还有管线及危险材料安全管理委员会（隶属于美国交通部）、共同土地联盟和一呼通中心等政府和非政府机构等。

在规划决策与规划行政中广泛深入地公众参与，既有专业性质的材料安全管理委员会、也有联盟性质的共同土地联盟，还有众多的平民大众。

并且，美国形成了以规划委员会和议会的立法监督和司法监督的双重作为，监督主要来自外部，因此能更有效地避免官僚机制和专业偏见的影响，为公民提供基本权利的实质性保护，降低行政系统运行的政策风险和道德风险。

3.2英国英国的规划行政监督的突出特点则在于，在立法与司法监督的基础上，更侧重于行政体制内部自上而下的监督机制的建立和完善。

特别是严密完善和成熟的法律法规体系保证了行政监督能够严格地依法进行。

《管道法》规定，国务大臣随时可以因为安全原因，下令管道所属方停止施工，移动管线位置，修改设计方案，或者对管线进行检查、维修、保养、调整以及测试。

如果管道所属方未在规定时间内提起申述并且拒不执行，可以被处以最高两年监禁的刑罚，并且加罚罚款。

《管道安全条例》则规定，在管道完工前，施工方应出具包含以下内容的文件：该管道可能存在的安全隐患；对这些安全隐患风险程度的评估；与其对应的安全管理系统；为该管道接受评审所做的安排。

3.3日本当获准开发的人完成整个开发区开发过程时，按建设省令规定，必须向都道府县知事报告。

道府知县知事收到前项规定的报告时，应及时检查该工程是否符合许可开发的内容，检查结果，若确定符合许可开发的内容时，必须把建设省令规定的格式的检查合格证书发给获准开发的当事人。

根据《城市规划法》第49条规定，对于建筑审查和开发许可审查的结果等城市规划决定或者行政不作为，或违反有关规定的行为和决定不服或存在异议，个人或者开发方有权向开发审查会或建筑审查会提出“不服申诉”和审查要求，开发审查会在接到审查请求之日起2个月内必须做出裁决。