土地开发整理模式及效益分析问题

效益的统一。
（
2
）土地开发整理效益是增量效益。俄罗斯土地开发整理效益资料表明，经过土地开发
整理，农业产值可提高
20%
，纯收入可提高
22%
；每百公顷农用地产值增加
12.1%
；每百公
顷农用地劳动消耗减少
4.7%
；实施轮作制的比重达
8.1%
；轮作区规模扩大
18.2%
。我国台湾
地区农地重划效益表现为：农作物产量增加
[1]
。
（一）
、前期工作
主要是项目申报、项目区测绘、设计、论证、立项等工作，项目的前期工作直接影响项
目是否能够顺利实施，因此在前期时一定要把工作做实做细、做实。要切实做好项目前期管
理中各环节的有关工作，规范土地开发开发整理行为，充分发挥土地开发开发整理的综合效
益。具体包括以下几个方面：乡镇申请→开发整理中心现场踏勘、论证→符合条件的列入土
地开发整理项目备选库→拟选上报项目→在征求乡镇、村委、群众意见基础上因地制宜地编
制方案→测绘、设计→方案公布→方案公布后无疑义→上报审查→论证、立项。
（二）
、实施管理工作
项目实施管理中，采取的主要措施是；坚持一个原则，落实四个控制，抓好三个管理，
做好一个协调。
（
1
）坚持一个原则。就是《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》
三是衡量生态效益也以定性描述为主，评价内容没有考虑地类调整所引起生态影响的变
化，同时对土地开发整理工程所引起的生态影响也没有给予充分考虑。
四是效益评价的时段过于短暂，仅考虑土地开发整理结束验收时点的效益，没有充分考
虑社会和生态效益的滞后性，造成效益评价的不完整。
五、结论
土地开发开发整理作为促进土地资源重新配置、增加土地利用效益和提高土地供给能力
标的内容与荷兰有所不同。经济效益指标主要采用对地块开发整理前后的产出、劳动生产率
提高以及地价的变化进行分析；社会效益指标对农业耕作条件（如距道路、沟渠远近）
、土地
权属改善等方面进行分析；生态效益指标主要采用防洪排涝能力指标。
（二）
、我国土地开发整理效益评价方法分析
目前，我国大陆地区土地开发整理效益评价评价的研究成果较少，而在土地开发整理的
标，配合土地开发整理的投入和产出分析；社会效益指标主要包括提供就业岗位、改善农村
休闲娱乐设施等；生态效益指标主要包括抵御洪水能力、农田需水量、水质、濒危物种栖息
地等指标。在进行
[9]
具体评价时，对所选择的指标尽量进行量化，不能定量化的，在专家建
议下进行定性描述。我国台湾地区进行土地开发整理效益评价时也采用指标形式，只不过指
地开发整理带来的社会、生态影响机理的深刻认识，土地开发整理社会和生态效益评价仅表
现为定性描述，主要内容表现这改善生产生活和农村面貌情况、提高抗御自然灾害能力、防
止土地退化和提高植被覆盖率等。
四、我国大陆地区土地开发整理效益评价存在的问题及今后研究的重
点
我国大陆地区土地开发整理效益评价与国外及我国台湾地区相比，评价内容和方法都过
于简单。现今存在的缺点也是将来我国土地开发整理效益评价需要加强研究的重点
[11]
。
一是以土地开发整理投入和产出作为衡量土地开发整理经济效益的唯一标准，这种衡量
方法没有考虑到地类调整后，土地利用结构变化所产生的经济价值，同时对土地开发整理投
资所产生的乘数效应也没有考虑。
二是衡量社会效益以定性描述为主，效益评价内容也过于简单。
开发整理前进行的，为土地开发整理措施的影响评价，主要针对土地开发整理措施所引起的
经济、社会和生态影响进行，这种影响评价既包括正面影响也包括负面影响，根据影响评价
结果确定土地开发整理实施方案；二是在土地开发整理措施实施结束后的后效益评价，内容
包括土地开发整理的经济、社会和生态效益。本文所谈论的土地开发整理效益评价是指土地
实际工作中开展了大量的土地开发整理效益评价。如土地开发整理项目可行性研究报告、土
地开发整理项目验收报告中都涉及了如何评价土地开发整理的经济、社会和生态效益。实际
工作中的土地开发整理效益评价以定性为主，定量为辅
[10]
。如土地开发整理项目经济效益以
土地开发整理的投入产出分析为内容，以正效益作为衡量经济效益的标准。而由于缺乏对土
用和占有结构不合理的问题，同时在土地开发整理法案中也规定了土地开发整理项目要种植
灌木和树木、在非农业区域建设小型娱乐设施和公园、保护历史遗迹和生态环境等内容，注
重经济、社会和生态效益的统一。波兰土地开发整理的经验是土地开发整理应考虑满足农业
生产对经济、社会和土地生态条件的综合要求。我国台湾地区农地也注重经济、社会和生态
土地开发整理效益评价方法主要是指衡量土地开发整理效益的途径，即采用定性描述、
定量描述还是定性与定量相结合进行。
根据国外及我国台湾地区的土地开发整理实践，
土地开发整理效益评价以定量评价为主，
并建立了适合本国、本地区自然经济特点的效益评价指标体系。荷兰采取指标的形式对土地
开发整理效益进行定量评价，经济效益指标采用土地开发整理对国家的回报就率作为主要指
们所认识，因此在进行土地开发整理效益评价时，又增加了土地开发整理生态效益评价，使
土地开发整理的效益评价更加完善。
根据国外及我国台湾地区的土地开发整理实践，土地开发整理效益内涵可概括为：
（
1
）土地开发整理由最初注重经济效益转向经济、社会和生态效益并重。在德国、俄罗
斯、荷兰、塞浦路斯、波兰等国家，土地开发整理的经济、社会和生态效益一体化比较明显。
开发整理也由以经济回报率作为土地开发整理的投资标准转为土地开发整理的经济、社会和
生态效益并重考虑，并在《土地开发整理法》中明确规定：在农业用地区内，非农业用地面
积不能超过项目区总面积的５％
[6]
。土地开发整理已经从单纯的以农业经济发展为目的转为
以经济、社会和生态环境综合社区发展为目的。塞浦路斯土地开发整理的目的是解决土地使
态效益分析则是少之又少目前有关土地开发整理生态效益分析的研究也开展得较少，对土地
开发整理的生态效益分析多属零星的探索性研究，缺乏系统性
[8]
。
在上述分析和研究中，经济效益评价的内容主要是进行土地开发整理活动时取得的，即
可在市场上交换而获得的一切收益。社会效益分析的内容主要是土地开发整理为社会系统提
供的一切社会成果，它体现在对人类生活质量的提高，对人类生产条件的改善等方面。生态
12-14
；
[7]
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1999,13(1)
：
32-33
；
[8]
朱匏龙．耕地总量动态平衡的相关问题研究．华中农业大学学报
(
社会科学版
德国最初的乡村土地开发整理内容是改善农业和林业经济的生产和作业条件，促进土壤改良
和土地开发，农村土地开发整理过程中路、沟、渠大量铺筑水泥等，注重土地产出率的提高。
目前，德国土地开发整理在注重改善农业和林业生产作业条件的同时，也注重了景观的塑造
与保护及森林和特种作物区的土地开发整理，加强了土地开发整理的生态保护。荷兰的土地
幅度。
（二）
、我国土地开发整理效益内涵分析
我国大陆地区的土地开发整理从一开始就重视经济、社会和生态效益的统一，但在实际
工作中，
受土地开发整理学科发展水平的限制，
土地开发整理效益评价以经济效益评价为主。
各地上报国土资源部关于土地开发整理开展情况的报告和土地开发整理项目可行性研究报告
等，都非常重视土地开发整理的经济效益分析，土地开发整理的社会效益分析内容较少，生
决于对土地开发整理效益内涵的界定，土地开发整理效益内涵不同，评价内容也就不同。因
此，对土地开发整理效益内涵的分析是土地开发整理效益评价的基础
[5]
。
（一）
、国外及我国台湾地区土地开发整理效益内涵分析
国外及我国台湾地区在开展土地开发整理的初期非常重视土地开发整理的经济效益评
价，而随着土地开发整理工作的不断深入开展，土地开发整理所带来的生态负效益逐渐被人
按项目管理的各项要求不变
[3]
。
（
4
）做好一个协调。土地开发整理工作涉及的面比较广，项目实施前要做好相关各方的
工作，才能保证项目的实施。
（三）
、验收工作
项目竣工实行验收制。单元工程竣工后，必须组织各级验收核查和整改工作。首先由施
工队组织自验，发现的问题可以及时纠正；自验合格后，再由监理方组织进行验收，工程合
的重要途径，对促进土地资源的可持续利用发挥了重要的作用。虽然土地开发开发整理属于
公益性投入，但必须取得良好的效益才能促使土地开发开发整理事业滚动发展，如何准确、
科学地评价土地开发开发整理效益也就成为土地开发开发整理技术研究的一项基础工作。
目前我国土地开发开发整理效益评价在土地开发整理工作中分为两个阶段，一是在土地
（
3
）抓好三个管理。一是制度管理，为规范项目实施管理，保证项目的顺利实施，我们
在“五项制度”的基础上组织工程技术人员编制了土地开发整理项目实施管理的相关制度，
主要有质量管理制度、安全管理制度、设计变更制度、工程验收办法、财务管理制度、档案
管理制度、运行管理制度、甲方代表工作制度、廉政建设制度、工程奖罚制度等。这些制度
25%
，土地利用率提高
20%
，节省劳动力和用水
量分别为
25%
和
40%
，每个劳动力收获量增加
30%
，改善了人地关系，地界和争水纠纷明显
减少；市地重划效益表现为提高土地价值，升幅为
1.8
倍至
2.7wk.baidu.com
[7]
倍。资料研究表明，国外及
我国台湾地区土地开发整理效益内涵是土地开发整理所引发的增量效益，即土地价值的提高
（
2
）工程实行质量保证制。项目建设工程质量的好坏要看运行的结果如何，项目运行一
年后无质量问题。施工单位结算质量保证金。
（五）
、项目档案管理工作
按照开发整理项目档案管理要求，将项目资料分类开发整理归档。
二、土地开发开发整理项目的内涵
土地开发整理项目效益评价的核心是评价内容和评价方法的确定，而评价内容的确定取
效益分析的内容主要是土地开发整理对区域内水资源环境、土壤、植被、大气、生物等环境
要素及其生态过程产生诸多影响的过程，而土地开发整理对土地生态要素影响机制以及受影
响的土地生态要素又如何达到一种新的平衡，这种新的土地生态平衡对农业生产又会产生怎
么的影响，则有鲜有论及。
三、土地开发整理效益评价方法
（一）
、国外及我国台湾地区土地开发整理效益评价方法分析
格后支付工程进度款
[4]
。分部工程验收由监理组织，项目承担单位聘用中介机构进行实测，
提出核查意见后由施工方进行整改。待整改完成后，再由市国土资源局组织相关部门的专家
进行初验，合格后报省级验收。
（四）
、项目移交工作
（
1
）项目完成后实行交接制。项目竣工验收合格后，举行交接仪式，由项目承担单位负
责对项目工程进行移交。以便明确界限、时效，从交接的那天起计算质量保证的期限。
赵荣钦，刘英．我国耕地资源开发利用现状及研究进展
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39
；
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200l
，
15(3)
：
，所有的县（市）
申报的土地开发整理项目实施工作必须纳入到全国统一管理之列。从项目的招标到项目的实
施管理及最后的项目验收整个过程，都不能突破这一原则
[2]
。
（
2
）落实四个控制。即安全控制、进度控制、质量控制、投资控制。四方相互制约只有
这四个控制发挥了作用，才能确保项目工期、质量、资金和项目的顺利实施。
v
一、土地开发整理项目管理现行模式
现行土地开发整理项目管理的一般模式是；
“前期→实施→验收→移交→归档”
这几个过
程。项目工程建设管理内容主要包括：项目组织机构、项目五制（法人制、招投标制、合同
制、
工程建设监理制、
公告制）
、
项目施工、
项目设计变更、
项目资金使用和管理、
项目审计、
项目竣工验收、项目移交、项目档案管理等
的制定实施，对土地开发整理项目实施管理工作起到保障作用。二是合同管理。从勘测、设
计、施工、监理等各项工作都要签订合同，建立健全合同管理体系；三是设计变更管理，目
前项目涉及变更的问题比较多，我们必须坚持实事求是的原则进行合理的调整，但是，在调
整中，必须遵循两个不变。一是批准的总投资、总规模、总指标不变。二是规划调整以后，
开发整理措施实施后的后效益评价。
参考文献
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