美丽海岸线变成了拥挤工业区中国式“首长规划”之痛城市规划师考试.doc

退休以后，中国城市规划院规划大师旬凯最大的爱好是旅游。

但是，在行程单上，有一个城市被打上“红叉”，他说永远也不会去那里。

那是广东沿海的一个地级市。

1991年，旬凯受命主持这座城市“城市发展总体规划”（下称城总规）的编制，一座花园式的制造业城市跃然纸上。

然而，将近20年后，旬凯发现，自己的城总规已经面目全非。

旬凯与这座城市的命运，是中国城市规划境遇的一个缩影。

虽然城总规经上级政府批准具有颇高的法律、行政约束力，但面对地方行政首长以及经济增长方式的选择，它也只能沦为“首长规划”。

楼阁与平地英国的伦敦、剑桥是旬凯最爱去的地方，因为这里的规划留有他的老师，中国城市规划界传奇人物陈占祥的印记。

这位老人曾与梁思成一起，在北京新城选址问题争议中，提出保护旧城的“梁陈方案”。

被城市规划学界奉为经典的“大伦敦发展规
划”，便是由陈占祥攻读博士时的导师阿博克隆比主持的。

作为其学生兼助手，陈占祥也参与其中。

“这项规划从第二次世界大战结束后开始实施，到现在，也一直是被遵循为城市建设‘铁律’，即便是2012年伦敦奥运会相关场馆设施的修建，也是在这项规划中预留的‘待发展区域’建设，陈先生所做的规划，在60多年以后仍在实施。

”旬凯对说。

然而，陈占祥享有的待遇，如今的中国城市规划从业者们却不敢希冀。

1991年，祖籍广东的旬凯，终于赢得了为自己家乡勾画蓝图的机会。

他告诉，在规划工作开始之前，他参阅了大量德国鲁尔区城市规划建设的材料。

按照这位“广东人”的设想，这座制造业刚刚起飞的城市，将可以像德国鲁尔一样，成为一座花园式的工业城市。

旬凯摊开了1991年自己手绘的规划草图，“虽然是一座工业城市，但是我规划的首要思路还是环保。

”他手指着一个工
业功能区说，那里远离海岸线，在这座城市的最西侧，而在城市最东端的海岸线，则有一个港口。

旬凯的规划依托这一东一西展开，由东到西，逐步完成从花园到工厂的过渡。

“当时我们国家做工业城市的规划还很缺乏经验，我们都觉得旬凯这个方案是不错的，很超前。

”当时负责审阅此方案的中国城市规划院副院长窦已德回忆说，审阅组印象最深的，便是工业功能区摆放在城市最西侧，“那个城市是海洋性季风气候，风向是自东向西，旬凯的规划，就是考虑到这个问题。

”旬凯的逻辑在于，如果将工业区摆放在东部沿海地区，那么随着自东向西的风向，工业生产所产生的废气，将飘过整个城市，相反，将工业区摆放于最西侧，可使整个生活区免受污染之苦。

“我吸取的是沈阳的教训。

沈阳把所有工业设施都放在上风上水，结果造成全城空气污染。

”旬凯强调，这一规划方案获得很高的评
价，迅即得到省政府批准。

旬凯本以为，自己在中国城市规划史上留下一笔的时候到了。

但现在，一切都面目全非。

变与不变“1995、1998年的时候，我各去了一趟，我根本不认识那座城市。

”回忆起这些，旬凯激动得不像一个年近七旬的老人。

了解到，旬凯的城总规方案被批准后，在执行的过程中，经省政府批准，进行了3~4次的修编。

住房和城乡建设部城乡规划司司长唐凯告诉，按照我国目前的行政审批制度，上级政府有权批准管辖区内的下级政府对城市总体规划修编的权力，但是他表示，规划批准后5~8年内就进行3~4次修编，这样的情况在中国还不多见，因为城总规一般的设计规划年限，是10~20年。

“修编我理解，那时候广东的整体经济发展很快，很多规划不能适应经济的发展，但是出现根本性的调整，我很难理解，而且这种修编，调整了原来规划方案中最为重
要、也最为正确的部分。

”旬凯对说。

原来，经过3~4次的修编，东部港口建设生态环境居住，西部发展工业、制造业的逐步过渡规划，被彻底推翻，大量的工业制造业企业选址在东部沿海一线，旬凯规划的美丽的海岸线变成了拥挤的工业区。

这其间，这个地级市的市委、市政府完成了一次换届，新任书记、市长全面履新。

住房和城乡建设部副部长仇保兴告诉，在中国，地方行政首长换届之后，城市发展总体规划需要修编、调整的案例很多。

在建设系统内部，这种情况被戏称为“首长规划”，这令这位分管城市规划的副部长很苦恼，因为这是地方政府短视发展的具体表现。

将旬凯规划东西对调的根本动因，是这个地级市将出口制造业作为了自己的核心产业，而该城市的东部地区的海港周围建设工厂，一方面方便原材料的进口，同时也方便制成品的出口，达到降低物流成本，促进招商引资
的作用。

“居住区的空气不太好，滨海城市不应该是这样，本来可以两全其美的。

”旬凯不无遗憾地对说。

无法修正“如果城市规划出现了错误，城市建设出现了错误，都是无法修正的。

”仇保兴向强调，他的忧虑在于，城总规在法律上是严肃的，但是面对“首长意志”，城总规总是有些苍白无力。

旬凯告诉，那座城市永远没有修正的机会了。

实际上，自2007年以来，随着国家宏观经济政策的调整，以及随后而来的美国次级债风波，都对出口制造业造成了不小的打击，这些制造业企业继续占用海岸线资源，已经在成本上不甚合算，但是搬迁已经没有可能。

像旬凯这样的城市规划师们，大多向往着伦敦、剑桥那样百年不变执行城市规划的体制。

颇值得玩味的是，陈占祥的老师阿博克隆比、贺尔福都不止一次地提到，作为一名城市规划师，在社会主义体制下工作，比在资本主义体制下工
作，应该顺利许多。

的细节记载于贺尔福所写的《国家计划》一书中。

据陈占祥先前回忆，这本书是贺尔福在对前苏联莫斯科的战后重建规划工作进行细致考察之后所撰写的。

在这本书中，贺尔福把苏联描绘成计划工的“天堂”，而城市规划恰是一项缜密的计划与执行工作。

“在英美，土地私有之后，很多规划师所做的城总规都无法实现，因为财产主不同意。

而在社会主义的土地所有制下，则可以做到这一切，这也是陈先生最终回国的主要原因。

”旬凯回忆。

然而，这样的理想状态在中国始终未能出现，横亘在此之前的，不是私有财产主的利益，而是长官意志。

早先的例子是北京城选址的新旧之争，而如今，当经济发展摆放在中国地方行政长官面前时，“城市规划不再是一个具有严肃的约束力的法律文件”，窦已德对这一切几乎有些见怪不怪。

如今，倒是英国的大伦敦发展规划被奉为城市规划
界的经典，这或许超乎陈占祥与贺尔福、阿博克隆比的预料。

尽管在陈占祥参与大伦敦发展规划编制的年代，“社会主义对于学建筑和城市规划的学生而言，已经成为一种风尚”，理想与现实的差距，即在于此。

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