从最高院案例看划拨土地使用权转让批准之认定问题

从最高院案例看划拨土地使用权转让批准之认定问题

旷小明

广东伟伦律师事务所合伙人，2002年开始执业，擅长于刑事辩护、不动产等商事争议处理。

按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第四十五条之规定，在符合相应条件情况下，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让。划拨土地使用权转让之审批属政府土地管理部门的行政职责，标题中提出的批准认定问题，大部分法律人士可能会想当然地哑然失笑，认为不具备研究价值，但司法实务中对此问题却往往存在争论，一些经验丰富的法官、律师相互之间对此类法律事实往往有着截然不同的看法。笔者在此就最高人民法院（以下简称最高院）（2016)最高法民再121号案例予以简析。

案情精简版

案情简介难免冗长，或许对大部分读者没有吸引力，笔者在此先以对话版予以精简：

阳光壹佰公司：法官大人，我在2003年8月8日签协议买二建公司的划拨土地，付了1879万元，但二建公司没将土地给我，所以要退钱、付利息。

二建公司：法官大人，冤枉啊!我是收了钱，但我房屋拆掉了，土地交回给了政府，政府在2011年又将土地卖给阳光壹佰公司了，所以我不退钱。

济南市国土资源局：法官大人，我没批准二建公司将划拨土地转让给阳光壹佰公司。我在2007年收回了二建公司土地，付了5万多元，还有1879万元补偿款没付，但，正准备付。

济南中院：政府没批准转让，合同无效，二建公司退钱、付部分利息。

山东高院：政府没批准转让，合同无效，二建公司退钱、付部分利息。

最高院：国土局说谎，你批准了。合同有效，二建公司不退钱。

阳光壹佰公司：我摘牌时又付了钱啊，政府还要付1879万给二建公司呢。

二建公司：国土局，快付我那1879万元补偿款。

济南市国土资源局：我没批准啊，我是以挂牌方式将地出让给阳光壹佰公司。现在最高人民法院说我批准了，哪我究竟是批准了，还是没批准呢后面的1879万元补偿款我还该不该付给二建公司呢

案情简介版

济南阳光壹佰房地产开发有限公司（以下简称阳光壹佰公司）计划在济南市槐荫区刘长山路开发建设“济南阳光壹佰国际新城”项目， 2002年10月8日，由济南市国土资源局、济南市建设委员会、原济南市第二建筑工程总公司（济南二建集团工程有限公司前身，以下简称二建公司）、阳光壹佰公司四方签订了《收回国有土地使用权协议书》。2003年8月8日，二建公司与阳光壹佰公司签订《土地有偿转让协议书》，约定二建公司将位于济南市槐荫区刘长山路17号土地（为划拨用地，以下简称17号土地）以1879万元转让给阳光壹佰公司。协议签订后，阳光壹佰公司支付了价款1879万元，二建公司按约定拆除了地上所有建筑物。2007年12月5日，济南市人民政府批复同意收回17号土地使用权，后济南市土地储备交易中心与二建公司订立《国有土地使用权收回（购）合同》（以下简称收回合同），约定收购该宗土地使用权，并按照土地评估价格的60%、地上建（构）筑物评估现值予以二建公司补偿，总额约1884万元。

后经济南市国土资源局于2011年挂牌出让，阳光壹佰公司摘牌取得17号土地使用权，并交纳了出让金。阳光壹佰公司向山东省济南市中级人民法院（以下简称济南中院）起诉，提出了确认阳光壹佰公司与二建公司于2003年8月8日签订的《土地有偿转让协议书》无效、二建公司向阳光壹佰公司返还转让款1879万元及利息等诉求。

济南中院就济南市土地储备交易中心向二建公司收储涉案土地以及由济南市国土资源局再行出让给阳光壹佰公司的相关情况向济南市国土资源局和济南市土地储备交易中心进行调查。济南市国土资源局向济南中院出具复函，载明：“年8月8日济南二建与济南阳光壹佰房地产开发有限公司签订的《土地有偿转让协议书》（简称该协议）系该双方之间的民事行为，该协议约定转让的土地为划拨土地，转让并未取得我局的批准。至于该协议是否有效以及是否履行，法院应依据有关法律法规进行判定。年我局根据法律及政策规定将该地进行收储，并于2011年公开挂牌出让。济南阳光壹佰房地产开发有限公司通过此次挂牌取得

土地使用权并交纳土地出让金，与2003年8月8日的协议不存在关联。3.我局暂缓向二建支付的1879万元，系因收储土地应给二建的补偿，与2003年8月8日协议无关。之所以暂缓支付，系由于二建与济南阳光壹佰房地产开发有限公司的纠纷，我局亦是依据贵院发出的协助保全的通知，暂缓向二建支付1879万元。”

济南中院于2014年11月17日作出（2013）济民一初字第20号民事判决，判决确认《土地有偿转让协议书》无效、二建公司应向阳光壹佰公司返还转让款1879万元并支付部分利息。二建公司不服，向山东省高级人民法院提起上诉，二审维持了一审判决。二建公司仍不服，向最高院申请提起申诉，最高院裁定提审本案。

最高院认为，济南市人民政府对该区域的总体规划是二建公司与阳光壹佰公司签订《土地有偿转让协议书》的依据和原因。正是基于案涉刘长山路17号地块被济南市人民政府列入该地区规划范围，且济南市人民政府明确该地区规划范围内的开发建设由光华公司（阳光壹佰公司关联公司）实施，二建公司才与阳光壹佰公司签订《土地有偿转让协议书》。阳光壹佰公司之所以未能按约定办理17号地块国有土地使用证，是因为2004年国土资源部、监察部联合发文（国土资发[2004]71号令）要求2004年8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，并非二建公司原因所致。从17号地块转让过程可以看出，在国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令之后，济南市人民政府按照国土资源部和监察部要求，对于17号地块，采取先由济南市土地储备交易中心从二建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光壹佰公司签订出让合同，向阳光壹佰公司出让17号地块使用权。该事实也表明济南市人民政府实际同意二建公司将17号地块使用权转让给阳光壹佰公司，故协议约定转让的划拨用地已经济南市人民政府批准同意，案涉《土地有偿转让协议书》为补偿性合同，合法有效。在本案一审期间，济南市国土资源局向一审法院出具复函说明二建公司与阳光壹佰公司之间转让划拨土地未经其批准，与本案事实不符，本院不予采信。其次，济南市国土资源局与阳光壹佰公司2011年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》第六条、第七条约定合同项下的国有建设用地使用权出让年期为（至2074年7月12日）63年，按合同第六条约定的交付土地之日起算；原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转