关于改进农村低保户生活保障问题的调查

关于改进农村低保户生活保障问题的调查

党的十七届三中全会指出，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，健全社会保障体系。农村最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是社会保障安全网在农村的最后一道防线。在新的历史条件下，建立农村最低生活保障制度是关心群众生活、推动社会公平、促进社会稳定和经济发展以及全面建设小康社会的重要举措。为进一步了解全市农村低保状况，并就改进农村低保工作提出研究对策，邢台市社科联、邢台学院联合组成课题组于2008年七八月份深入巨鹿县、邢台县进行了专题调研。此次调研活动涉及4个乡镇（邢台县会宁镇、南石门镇、浆水镇、巨鹿县张王疃镇）、17个行政村，分别与两县的民政、财政部门领导和部分乡镇干部、低保户代表进行了广泛深入的座谈，并走访了10户低保家庭，发放问卷400份（低保户200份，普通农户200份），回收392份，有效率98%。

一、农村低保家庭生活现状

（一）低保户产生的原因

1、鳏、寡、孤、独。这些特困户，多数年迈体衰，丧失劳动能力且一人独居。他们虽无其他赡养、抚育义务，但由于没有稳定的收入，处于泥菩萨过河自身难保的状况中，若遇天灾人祸，抗风险能力极低，是政策扶持的重点。

2、遭遇天灾人祸。这种情况多是家中的“顶梁柱”遇车祸、患恶性疾病或其他意外创伤，有的基本丧失劳动能力，有的在支付巨额的医疗费用后，家中负债累累，举步维艰，难尽赡养、抚育义务，导致新的鳏、寡、孤、独，子女也被迫辍学、外出打工。

3、家庭成员中有老、弱、病、残者。家庭成员的弱智、低能、患大病卧床，先天后天残疾失去劳动能力，年老体弱生活不能自理，仅靠家庭成员的扶助，又无其它稳定收入，造成长期精神、经济负担。

4、其他原因。因子女上大学返贫；耕地少又无其他技能，生存能力较弱；家庭主要赡养、抚养人死亡的祖孙家庭等。

（二）低保家庭的基本生活状况

1、收入水平低，生产能力不强。问卷调查的200户低保家庭人均年收入775.3元，相当于普通农户总收入的33.7%。他们没有三轮车、拖拉机等现代农机具，生产工具还是停留在传统的锹、镢、锄水平，主要生产方式还是靠人畜耕作，加

之不具备其它特长技能，仅靠种田为生，无力发展种植、养殖、加工等家庭经济，也无力外出打工，收入微薄。从收入结构看，农村低保家庭的种、养殖收入、打工收入均低于普通农户16—20个百分点，而在接受儿女赡养、亲友资助及社会捐赠和其他社会救济方面比普通农户要分别高出15、13、8个百分点，占总收入的43%，说明在自身生存能力不足的情况下，外来资助是这些家庭维持生计的重要支撑。

2、消费只为生存，恩格尔系数高。由于收入低，低保户总体消费水平也较低，食品支出占到46.2%。在食品消费中主要以粮食为主，蔬菜、食用油、肉、蛋、奶、水果、水产品消费比例依次降低，实属生存性消费，仅限于吃饱饭、不挨饿，离健康营养与生产发展还有较大距离。我们走访的低保户有的还住在土坯房里（约占1/5），庭院破败，衣衫陈旧，日用品仅有锅、碗、瓢、盆和被褥等必需品。低保户与普通农户相比较，其水电燃料费和医药费分别高出 2.6和19.9个百分点，这是因为当地没有对低保户采取相关优惠政策，使他们在低水平的消费基数上能源支出比例相对较高。医药费用高是低保户的一个突出特征，因残、因病致贫是当前农村贫困产生的重要原因之一。

3、入不敷出，应急能力差。调查表明低保户的平均消费水平为928.8元，高出总收入153.5元，超支部分一是来源于国家扶持，二是来源于亲朋帮助，三是无奈形成债务。从每月的具体情况看，若无突发性事件的影响，收入倒挂现象并不严重，但遇到像生病、子女上学这样的情况，入不敷出现象就相当严重。一位60多岁的独身老人，屋顶漏水需要修缮，但修理费需100多元，他拿不出这些钱只好用塑料布遮顶暂避雨水。另有一个家庭，夫妻双双因车祸死亡，留下祖孙二人，奶奶年迈多病，不能劳动。新学年到来之时，虽然政府已免去义务教育的学杂费，但孙子在学校的生活费、住宿费没有着落，依然使老人心急如焚。调查显示，82%的人领取低保金后首先用于生活开支，其次是医疗、生产和子女教育。

二、农村低保工作中存在的主要问题

巨鹿县、邢台县分别于2003年和2005年建立实施了农村最低生活保障制度，县乡两级政府本着“以民为本、为民解困”的执政理念，十分重视农村低保工作的开展，制订了一系列政策、制度和措施，低保工作逐渐步入规范化轨道，但仍有一些问题期待解决：

（一）保障面窄，保障标准低

截止2008年6月底，巨鹿县有低保户7862户，8960人，月人均补差51.1元，占农业人口的2.8%，到2008年底，最低生活保障面将达到3.8%左右，保障金标准由2007年的638元提高到738元，人均增长100元。邢台县目前保障

面已达3.8%，2008年新增农村低保对象8880人，基于当前物价上涨，为了不影响困难群众的基本生活，今年5月、7月他们两次人均月增补20元，人均月补助60.5元，享受低保的人群和低保金额呈逐年增长趋势。但是由于某些农村地区自然条件差、经济发展落后、社会保障体系薄弱，仍存在相当数量的边缘贫困人口，加之有些生活困难的农民还不了解农村低保制度，或者对其申请条件和程序不十分清楚，因此，各县农村低保制度还没有完全覆盖到应享受低保的农村贫困家庭，受惠人群有限。如巨鹿县张王疃乡是贫困县中的贫困乡，该乡农民大多以种地为生，外出打工者甚少，农业收入人均不足700元，如果按照该县规定的低保线，全乡大部分人口都应在线内，但是这样的话，财政将无力承担。所以，目前的实际做法是用分配名额的方式，“矮子里面拔将军”，在贫困人口中找最贫困的给予低保待遇，而且低保名额要平均分配。所谓“低保户”实际是“低保人”，通常一户只能有一人享受低保。如前所述，低保家庭往往非病即残，亦或鳏寡孤独年迈体弱、年幼无着，这样的人一个月50-70元保障金，每天仅增加2元左右现金支配，生活困难程度可想而知。而所谓“应保尽保”也是在限定名额内的保障，和真正意义上的应保尽保还有较大距离。调查显示，有95%的低保户对低保政策表示满意，同时希望提高低保金额度，进一步扩大低保面。

（二）制度不完善，随意性强

主要体现在低保入口环节。目前，在低保对象的确定上，各地基本上都采取了个人申请、村评、乡审、县批的程序，在这一程序中最为关键的是村评乡审环节，由于对低保对象收入调查和核实存在较大困难，上级部门不可能对每个申请人实地严查细究，县乡两级政府主要凭村上报材料来裁定。所以，村级评议是否公正往往是确定低保对象的决定因素。而一些村庄民主评议制度名存实亡，所谓评议实际是村干部一人或几个人私自决定，直接导致“优亲厚友”“关系保”“人情保”“骗保”现象出现。

监督制度薄弱也是农村低保工作中的一个突出问题。首先，农村贫困人口多数受教育程度较低，民主法制意识淡薄，对于政府部门在低保工作中的做法是否合理，质询的意识和能力较差。其次，由于农村贫困人口处于社会的最底层，参与经济和政治活动的能力都较弱，有时不能引起社会公众和政府部门的充分重视，造成对低保工作的舆论监督和上级监督不力。最后，由于法制监督缺失，对设法骗取低保金的人员或出具、伪造假证明的单位和个人没有明确的处理意见和办法，导致对错保、人情保的制裁仅限于发现之后停发保障金。违法成本低是造成低保工作上弄虚作假的重要原因。

（二）工作力量薄弱，管理不到位

农村低保涉及面广，参保人数多且分散，加之受自然条件、交通状况等因素的影响，对农村低保对象的调查审批、实施救助帮困、资金的拨付发放等环节都需要大量的人力物力投入。从被调查的两县看，目前都存在着人员、经费、设备投入不足的情况。第一，工作人员太少。以邢台县为例，2004年以来根据国家民政部要求，县乡民政工作新增了农村低保、城乡医疗救助、社会救助体系等多项业务，然而工作机构、人员、经费却没有相应地增加。乡镇一级仅设民政助理