城市规划中旅游用地的初步研究

地”[3]，如宾馆酒店、度假村、游乐场等。 广义的旅游用地不仅涉及土地类别中的建设用地，还与农用地和未利用地有关联，这样
的理解显然不同于《土地管理法》中所指的旅游用地①，其内涵更接近于《旅游规划通则》 中对旅游区的定义，即“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域”。 狭义的旅游用地属建设用地的范畴，但在现行的建设用地分类中没有与之完全相对应的一种 用地，而是与商业金融业用地、文化娱乐用地、体育用地、文物古迹用地、公共绿地等均相 关。由于旅游用地已经突破了单一的土地利用方式，具有“复合性”[4]，与其他用地在内涵 上存在交叉，因此旅游用地在现行土地分类系统中很难作为一类独立用地进行单列。
1 旅游用地的概念
总结我国各位学者对旅游用地的定义，可分为广义和狭义两种理解。广义的旅游用地是 “旅游地内最基本、最广泛的具有旅游功能的各种因素的组合”[1]；“为旅游者提供游览、 观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地”[2]。 狭义的旅游用地主要指“那些在旅游风景区内、为景区实现其旅游功能而配套的建设项目用
我国现行城市规划主要以人均建设用地标准来控制总的建设用地规模，如江苏省一般规 划人均城市建设用地不得超过 120 平方米，规划人均村庄建设用地不得超过 130 平方米。因 此建设用地与人口共同体现城镇发展规模，两者是相对应的一组数据。其中的人口是指常住 人口，即户籍人口和暂住一定时间段以上的外来人口。本文暂不考虑这种控制方式是否适应 我国的发展要求（新的《城市用地分类与规划建设用地标准》征求意见稿已对此作了修改）， 如果旅游用地纳入建设用地，则旅游人口也应该计入人口规模使两者相对应，因为旅游用地 主要为外来游客服务，而不是常住人口，原定的人均建设用地标准也就失去了意义。
《城市用地分类与规划建设用地标准》（征求意见稿）中的风景名胜设施用地与本文的 旅游用地涵义最为接近，原定义是“风景名胜区中的商业服务设施等用地”，由于风景名胜 区是有关部门批准设立的独特地区②，不足以囊括各类旅游区，因此建议在新的城乡用地分
类标准中将风景名胜设施用地改为文本所定义的旅游用地，同时原归入餐饮旅馆用地的休疗
我国对旅游用地的研究始于 20 世纪 80 年代末，多集中在旅游、土地等专业范围内，较 少涉足城市规划专业，主要是由于旅游规划在城市总体规划中属众多专项之一，内容深度要 求一般不高。但对于一些以旅游业为发展重点的城市，旅游规划是相当重要的，于是在某些 城市总体规划中出现了旅游用地这一新的用地类型，深化了旅游规划的内容。同时也有一些 地方以旅游用地为名扩大城市建设用地，与国家集约利用土地的宏观政策背道而驰。由于在 我国现行的法律法规中并未对旅游用地做出明确的定义，且涉及土地、建设、旅游等多个部 门，导致概念不清、管理混乱。本文借《城市用地分类与规划建设用地标准》修编之际，对 旅游用地的概念进行解析，明确其用地归属和分类，探讨影响其规划的因素，以期加强城市 总体规划、土地利用规划和旅游规划的协调，规范旅游用地市场，减少土地资源流失，强化 科学管理。
为了加强城市规划对旅游用地开发建设的控制，体现土地资源的节约集约利用，笔者认 为在城市规划中旅游用地的定义应以其狭义理解为基础，剥离与部分城镇建设功能混合的用 地，如开展乡村旅游（农家乐）的设施用地因仍提供农民居住的功能而归入村庄建设用地， 开展体育旅游的相关场馆设施用地因仍提供健身比赛的功能而归入体育用地，开展工业旅游 的厂房仓库等用地因仍进行生产运输活动而归入工业、仓储用地。因此旅游用地定义为：旅 游区内或周边主要为旅游者提供各种服务设施的建设用地。该定义中的旅游区主要指距离城 区较远的游览地，考虑到位于城区内或紧邻城区的旅游区的相关服务设施同时也为城市居民 服务，因此建议按城市建设用地分类来划分用地性质。
假区日平均游客量达到 6.5 万人。为满足大量旅游人口的需求，且兼顾旅游高峰日，需要规 划一定量的旅游服务设施，同时适应相关配套产业的发展，因此度假区规划近 6 平方公里的 旅游用地。
从度假区的实例可以看出，以人均建设用地指标来控制建设用地规模的规划方法已经不 适用于地方的发展需求，至少对于以旅游业为发展重点的地区，旅游用地是影响地区总的建 设规模的主要因素之一。因此旅游用地的规划控制以及旅游人口的预测在城市规划中亦是相 当重要的内容。
关键词：城市规划 旅游用地 概念 归属
旅游是全球发展最快的新兴产业之一。随着我国经济的发展、居民生活水平的提高以及 闲暇时间的增多，我国旅游业连续二十多年保持着年均两位数的增长势头。在金融危机带来 的经济低迷时期，旅游业以其适应性强、启动快、关联度高、产业链长等特点，将成为我国 扩大内需和拉动消费的战略产业和优先突破口，旅游用地的规划开发建设也将成为人们关注 的焦点。
养、度假村等设施用地转入旅游用地，由此确定旅游用地在城市用地分类中的归属。
旅游用地在三种土地分类中的类别比较
城市用地分类（征求意见稿）
类别代号 类别名称
门类 大类 中类
区域其他
II
建设用地
其他建设
F
ห้องสมุดไป่ตู้
用地
风景名胜 F2 设施用地
土地利用现状分类
编码 一级类 二级类
名称
05
商服用地
住宿餐饮 052
用地
公共管理
注释
① 我国《土地管理法》将土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。定义“农用地是指直接 用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、 构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地 等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”。可见旅游用地属于建设用地。
2007 年开始颁布执行的《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）采用土地综合分类 方法，根据土地的利用现状和覆盖特征，对城乡用地进行统一分类。其中涉及旅游用地的有 商服用地中的住宿餐饮用地、公共管理与公共服务用地中的风景名胜设施用地等。《风景名 胜区规划规范》（GB50298—1999）按土地使用的主导性质进行风景区的用地分类，其中游览 设施用地与旅游用地基本相对应。
4 研究方向展望
因旅游用地的概念不清而导致的借旅游开发之名随意侵占土地且管理混乱的问题，可通 过在新的《城市用地分类与规划建设用地标准》中予以明确旅游用地，从而在城市规划中提 高对旅游开发建设空间的重视程度来解决。下一步则需要加强研究如何合理的规划、有效的 控制旅游用地，协调城市规划与土地规划、旅游规划的关系，笔者认为可以从以下几个方面 考虑：研究旅游用地布局与城市建设空间及景区景点之间的关系；研究旅游用地规模与经济 发展水平、景区游客容量之间的关系；研究旅游用地规划如何满足各类旅游产品的功能需求； 研究旅游用地开发如何纳入规范的审批建设管理程序中；等等。
城市规划中旅游用地的初步研究
曹华娟
摘要：针对因旅游用地的概念不清而导致的借旅游开发之名随意侵占土地且管理混乱的问题，本文在 《城市用地分类与规划建设用地标准》修编之际，对旅游用地的概念进行解析，将其定义为旅游区内或周 边主要为旅游者提供各种服务设施的建设用地。通过比较各种用地的分类标准，明确旅游用地的归属和分 类。以《苏州太湖国家旅游度假区城乡协调规划》为例，强调旅游用地规划控制的意义，探讨影响其规划 的因素，以期加强城市总体规划、土地利用规划和旅游规划的协调，规范旅游用地市场，减少土地资源流 失，强化科学管理。文章最后对旅游用地的研究方向做了展望。
② 在《风景名胜区条例》中，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比 较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区的设立须向有关部门申请 并批准公布。
③ 游人容量须以维护旅游区资源价值和保护旅游区环境质量以及生态服务功能为前提，游客密度不能 超过旅游区资源保护和旅游区环境质量保护的“忍耐度”，同时，使游客游兴及心理感受得以满足和游客的 安全得以保障。因此，游人容量是与游览地的规模、游览资源的质量和数量、自然条件、基础服务设施等 有着密切关系的综合阈值。
3 旅游用地的规划控制
目前城市规划中的旅游规划主要内容是旅游产业的发展目标、旅游景区（点）在城市中 的布局（包括部分旅游接待服务设施规划），以及旅游线路的组织等。由于现有规范对旅游 用地的概念没有明确规定，因此大部分规划没有旅游用地的相关内容，少数以商业服务用地 或文化娱乐用地表示一些旅游服务设施。对于近些年有的规划用地图上出现了旅游用地，则 多数是想以打“擦边球”的方式达到增加城市建设用地规模的目的——在城市建设用地平衡 统计时，不计入用地规模，但在实际建设中却能以旅游区配套服务设施为由，进行类似于城 市建设用地的开发。笔者认为在城市规划中应明确旅游用地的规划布局，且纳入建设用地进 行统计，以便于总体控制城乡建设用地规模，达到节地目标。
08
与公共服
务用地
风景名胜 088
设施用地
风景区用地分类 类别代号 用地名称 大类 中类
游览设施 乙
用地 旅游点建 乙1 设用地
游娱文体
乙2
用地
休养保健 乙3
用地 购物商贸 乙4
用地 其他游览 乙 5 设施用地
对旅游用地进行土地用途细分，有利于保证旅游用地的规划用途，杜绝利用旅游用地进
行城市建设。根据用地功能的区别，笔者将旅游用地细分为以下 5 类：旅游管理用地、历史
2 旅游用地的归属和分类
为确立旅游用地的地位，需要进一步明确旅游用地在土地分类系统中的归属。土地分类 一般是根据土地的性状、地域和用途等方面存在的差异性，按照一定的规律，将土地归并成 若干个不同的类别。根据上文定义的旅游用地，比较现行多种土地分类标准，可以发现虽然 没有与旅游用地完全相对应的一种用地类别，但存在很多相关性和相通点。
纪念用地、购物商贸用地、游娱文体用地和休养保健用地。
类别代号 门类 大类 中类
II F F2
小类
F21 F22 F23 F24 F25
旅游用地分类表
类别名称
范围
区域其他建设用地 其他建设用地 旅游用地 管理服务用地 历史纪念用地
商贸服务用地
游娱文体用地
休养保健用地
区域范围内除了城乡居民点以外的其 他建设用地 区域范围内的其他建设用地 旅游区内或周边主要为旅游者提供各 种服务设施的建设用地 旅游管理机构、旅行社及其附属设施 旅游区内名胜古迹、历史遗迹、博物 馆、纪念馆等 独立设置的商贸、金融保险、食宿服 务等设施用地 独立设置的游戏娱乐、文化体育、艺 术表演等设施用地 独立设置的休疗养、康复保健等设施 用地
以《苏州太湖国家旅游度假区城乡协调规划》为例，规划常住人口 16 万，城乡建设用 地 34.68 平方公里。若按常住人口计算人均城乡建设用地，则远远高于一般的控制标准，似 乎不符合国家的节地要求，但从度假区的旅游发展目标、游客容量预测、旅游产品规划等方 面来看，这样的结果是必然的。
苏州太湖国家旅游度假区（以下简称度假区）是太湖风景名胜区的重要组成部分，拥有 良好的自然生态资源、悠久的历史文化资源和丰富的旅游景观资源。立足于生态和人文资源 的严格保护和合理利用，度假区的规划定位是：全国最具特色的文化旅游和风景旅游基地之 一，长三角最具吸引力的度假休闲地区之一，苏州发展文化创意产业的新兴地区。规划预测 2020 年度假区 GDP 达到 250 亿元，三次产业结构为 6：20：74。根据近 5 年度假区旅游收入 的增速及对 GDP 的贡献，规划预测 2020 年度假区旅游收入达到 190 亿元。要实现这一经济 目标，不仅需要大力提高旅游接待量，更应从数量增长的粗放型向质量提升的效益型转变， 努力提高人均旅游综合消费水平，积极开发商务型、度假型旅游产品。规划综合考虑景区游 人容量③，预测 2020 年度假区可接待国内外游客 1760 万人次，按年旅游天数 270 天计，度
参考文献
[1] 朱德举.《土地评价》. 北京：中国大地出版社，1996 [2] 毕宝德. 土地经济学》（第三版）. 北京：中国人民大学出版社，2000 [3] 杨军、高珊. 拒绝“擦边球”——对城市规划中出现旅游用地的一些思考. 和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集. [4] 梁栋栋、陆林. 旅游用地的初步研究. 资源开发与市场，2005，21（5）：462-464 [5] 张娟. 旅游用地分类的探讨. 资源与产业，2008，1 [6] 苏琨, 周勇. 旅游用地在土地利用分类系统中的归属与应用初探. 资源与产业，2008，3