提高地方政府应急管理能力研究 - 1

提高地方政府应急管理能力研究第一章绪论1.研究背景和意义随着社会政治、经济和文化各方面的不断发展，社会城镇化进程加快，人口相对密集的城市中容易引发危害公共安全的事故和事件，促使地方政府必须公共卫生安全、交通安全、突发事件等方面的处理面临更大的压力。

纵观我国乃至国际社会在进入21世纪以来，世界经济高速发展，国家之间的交流往来越来越频繁，而交通运输工具发展带来的便利更让世界不同地区之间的人民不断在世界各国中流动。

然而，与此同时，国家之间由于政治、经济关系的密切，摩擦的加大以及国际反恐形势的日益严峻，不少危害国家、城市安全的公共事件在世界各地时有发生。

如2001年9月11日，美国纽约发生骇人听闻的“911”恐怖事件，造成纽约市近3000人遇难，经济损失达2000亿美元，对美国国家安全及政治、经济均产生不可估量的影响和损失。

而在我国，2003年全国多个城市爆发SARS 疫情，由于在初期对疫情的瞒布，导致疫情未能得到及时的重视和抑制，最终使得SARS疫情从我国逐渐扩散至东南亚地区乃至世界其他国家、地区，导致一次全球性传染病疫潮的爆发。

在2003年及2009年，我国多个城市均曾爆发禽流感疫情及甲型H1N1流感，由于城市人口密集，造成疫情迅速扩散发展，对各地人民的生活、健康带来了严重的影响和威胁。

如图1：图1：中国甲型H1N1流感疫情报告危害公共安全的突发事件不断考验着各地地方政府的应急管理能力，尤其当前我国正处于社会转型时期，在政治、经济发展的过程中，各种社会上的潜在风险在增加，影响公共安全、公共管理秩序等危机事件在我国多个城市时有发生，因此地方政府必须重视应急管理能力的加强，并以维持社会的和谐稳定作为政府的重要职责，全面履行地方政府应承担的责任和义务。

[1]因此，对于此课题的研究，其研究意义一方面在于对政府应急管理的概念、职能和责任进行全面的梳理和诠释，促使地方政府能更深入地认识自身在公共管理应急管理中所担当的角色。

另一方面，结合当前地方政府应急管理能力建设的现状进行分析，能更有针对性地找出地方政府在应急管理方面的存在问题，为地方政府更好地履行自身管理职责，推动地方经济发展及维护社会和谐稳定提出有效的对策。

2.文献综述（1）国外研究状况在世界不少发达国家中，由于城镇化发展起步相对较早，城市发展已有一定的规模及成熟度，在政府应急管理方面的能力建设有相对成熟的理论体系及多次的实践经验。

在国外，当代危机管理的理论始于二战后，美国和苏联两极的世界格局下，受到当时国际冲突、战争和危机的频繁爆发，各国国内在政治、经济、民族等方面的社会危机的发生也越来越频密，引发学者对政府应急管理能力建设的研究。

如美国的丹尼斯·皮拉格斯的《政治稳定与冲突管理》，从政治稳定的角度探讨对冲突事件的管理；罗伯特·希斯的《危机管理》结合美国战后发生的危机事件，从管理的角度上为政府提出建议。

在两极格局崩塌，国际格局再次发生变化后，针对欧美国家发生的公共危机事件，如欧洲疯牛病事件、1997年亚洲金融危机、美国“911”恐怖袭击事件等，使不少学者提出公共管理部门应对危机事件承担起责任，并结合多个社会管理学科，加强对危机管理的研究，建立政府应急管理体系。

[2]总的来说，国外研究者对突发事件应急管理政策研究主要集中在国家政治体制与突发事件应急管理的政策和立法、应急管理政策效果的研究、应急管理技术性政策等三个方面。

其研究有两个特点：一是研究者关注国家的政治体制与应急管理政策之间的关系，试图通过对实际的应急管理政策体系的分析来研究本国应急管理政策体系的成功与不足，二是国外研究者因为注重政策的实用性而非常关注应急管理的政策效果。

图2：2015年中国公民海外安全风险类型统计（2）国内研究状况在我国，受到新中国成立以后的长时间的计划经济影响，加上在上世纪80年代前的城镇化发展缓慢，我国对于社会公共管理研究的起步相对较迟，至今仍处于探索阶段，学术理论研究尚未成熟，未形成完整的理论体系。

在近年来，国内不少城市突发事件频发，促使应急管理成为管理学中的一门新兴学科，专门研究突发的公共事件及其发展的规律，其学科的研究对于地方政府及其他公共机构在如何预防、应对及处理突发事件提供了一定的应对机制和措施。

我国在2007年通过《中华人民共和国突发事件应对法》，该法律法规的颁布施行为应急管理学科在理论和实践研究的过程中提供了充足的法律依据和支撑。

在当前的应急管理学科中，陈安博士围绕应急管理的层次与管理模式进行研究，将风险类型事件区分为三个基本层次，并针对不同的层次提出相应的管理模式；张沛、潘锋等重点关注应急管理的发展进行研究，归纳应急事件发生的普遍规律，对事件发生的每一阶段提出相应的处理思路，推进应急管理逐渐形成一套完整的、行之有效的管理体系。

[3]众多学者认为地方政府在建立应急管理体系中，首要任务是完善和健全针对突发性事件的预警机制，对突发性事件进行有效地防控才能提升政府的应对能力。

陈玲认为地方政府突发事件预警机制的问题，主要是：一是缺乏统一的专业监控机构和有效的预警综合协调部门来处理突发公共事件；二是预警信息系统尚不完善；三是公众普遍缺乏危机意识与自我保护意识。

在应急管理的具体过程中，学者们从不同角度提出了观点。

薛澜在《危机管理：转型期中国面临的挑战》一文中，探讨了正处于社会转型期的中国现阶段的危机形态的特征和根源，描绘了中国现代化危机管理体系的基本蓝屈，以此可资借鉴的模式，有利于促进社会协调发展和公共治理结构顺利转型。

3.研究目标和研究方法本课题的研究的目标在于对地方政府应急管理的现状进行了解，同时针对当前多地地方政府在突发事件中所暴露的应急管理上的问题和不足进行分析，因此需要以一定的案例作为分析依据，同时借鉴国内外不同城市应急管理的经验进行比较，根据我国实际情况总结具有可行性的提高地方政府应急管理能力建设的建议。

因此，研究方法主要围绕以下几方面开展：（1）文献研究法通过在网上、图书馆等搜索与政府应急管理相关的书籍、文献、期刊、报道等，并查阅所涉及的法律法规、统计资料等，对国内外政府当前应急管理的现状能有更详实的了解。

（2）比较分析法参考国外在应急管理方面相对成熟的发达国家的相关资料，选择同类型的事件，与我国政府的处理方式、方法进行对比，找出与发达国家在应急管理方面的差距和不足，并借鉴发达国家的有益经验。

（3）系统研究法以国内众多应急管理学方面的学者理论研究成果为基础，建立相对全面的理论研究体系对当前我国地方政府应急管理能力进行系统研究，一方面参考学者相关的理论研究进行分析，另一方面结合地方政府在应急管理中的实例进行对比分析，使研究能达到理论与时间、整体与部分的相统一。

第二章相关概念和理论1.相关概念（1）应急管理管理的含义，综合国内外学者的观点，一般来说是指政府及其他具有公共职能的组织、机构通过一系列的行政管理行为，包括制定相关应急预案、采取必要措施等，预防和处理突发公共事件，消除突发事件对公众安全、社会秩序的影响，继而达到最大程度上地消除对社会及公众产生的消极影响、将公共损失降至最低，尽可能地保护公众利益不受影响。

[5]（2）突发事件在《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件的概念进行了明确的界定：“是指突发发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

”对于突发事件的定性，应急管理学者认为，可以从突发事件的五个特点进行把握：第一，突发性，即事件往往是突然发生，其发生的时间、地点、危害程度及发展态势都是难以预测的；第二，公共性，即事件的发生对于社会公共利益，包括生命、健康、财产、安全、秩序等方面有一定的影响甚至是侵害的；第三，危害性，即事件的发生可能直接或间接产生一定的负面后果，对社会的稳定和秩序会造成威胁和危害；第四，紧迫性，即事件发展存在可能快速发酵的因素，如不尽快进行紧急处理，可能会导致事件不断恶化，影响不断扩大，最终造成难以挽回的损失；第五，不确定性，指事件从发生、发展到结果难以进行预估，存在多方面的不确定因素。

2.相关理论（1）应急管理理论应急管理工作的内容往往是在无法预知的情况下，当突发事件发生时启动和实现的，但应急管理工作却必须结合政府的日常行政管理，使应急管理能对突发事件达到一定的预防和防范作用。

因此，结合应急管理的目标、内容和方式，应急管理应在以下几方面的工作中体现。

第一，构建应急管理机制对于社会公共管理而言，由于社会管理的涉及面广泛，事件的预防、处理和善后往往需要多个部门共同合作，并动用大量的人力和资源进行配合。

因此，一套完善的、能进行良好运作的应急管理机制，包含了应对突发事件时的运行机制、预警机制、反应机制、协调机制以及恢复机制，通过多个机制的联合启动，能在事件发生的最短时间内，快速明确管理责任者和参与者，使应急管理机制能在地方政府的统一领导下发挥最大的作用。

第二，摸索突发事件的发展规律突发事件从其概念来看，事件本身从发生、发展到结果都是存在较大的不确定性，因此对于突发事件的具体性质、状况及影响程度通常是难以预估的。

而应急管理对于突发事件的作用就在于对不同类型的突发事件能事件发生前，充分参考已发生的事件案例进行多方面的规律研究，使下一次同类型事件发生时，能对事件发展的态势进行合理的评估，采取恰当的措施进行防范和处理。

[6]第三，加强应急管理体系的建设在实际公共管理过程中，应急管理并不是一项单一的、独立的工作任务，而是由应急预案、应急体制、应急机制以及应急法制几方面共同组成的管理体系。

从宏观上来看，应急管理体系包括了法律制度层面上的规范，政府及相关公共组织、机构对突发事件的责任和应对，以及在突发事件发生前对可能发生的突发事件所制定的应急预案和在突发事件发生后进行应对和处置的应对机制。

在相对完善的应急管理体系中，突发事件从预防到发生、发展，再到时候的责任倒追都有相应的预案、措施及法律法规进行规范处理。

（2）危机管理理论危机管理是指应对危机时所采用的相关制度、办法和措施，其目的在于避免或减少危机可能带来的威胁、损失和伤害，是对危机进行一定的规避和控制的机制。

从当前世界各地对危机管理的相关研究，一般包含以下几个要素：第一，危机监控危机监控是危机管理的首要环节，指在危机未发生之前，对可能产生危机的风险点进行监控，及早发现可能发生的危机，并有针对性地对开展危机管理的下一步。

第二，危机预警危机预警是指在危机爆发前所出现的存在风险的征兆或现象，根据征兆或现象潜在的风险程度，相应建立危机管理的警戒线，并设立对应的预警机制，在危机爆发前及早对可能诱发危机迹象进行处理。

第三，危机处理危机处理是危机管理中最重要的一个环节，指在危机爆发后，能根据危机的特征、现状和发展趋势进行合理、准确的判断，继而对危机的后续处理方式进行决策。