政府信息公开中隐私权与知情权的博弈及平衡_张晓文

●张晓文(陕西省人民医院　图书馆,陕西　西安　710068)
政府信息公开中隐私权与知情权的博弈及平衡
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摘　要:政府信息公开可以确保公民知情权的不断满足,但同时公民隐私权被侵害的可能性也随之加大,两者间的冲突成为一个不可回避的问题。

通过对政府信息公开中隐私权与知情权的内涵、保护制度,两者冲突的探讨,指出平衡两者利益,协调两者冲突的途径与方法。

关键词:政府信息;信息公开;隐私权;知情权
Abstract:Govern ment infor mati on discl osure can ensure that the citizen ’s right t o know is constantly satisfied .However,the possibility of infringing upon citizen ’s right t o p rivacy is si m ultaneously increased .The conflict be 2t w een the m has become an unavoidable issue .This paper,by exp l oring the connotati on and the p r otecti on syste m of and the conflict bet w een the right t o p rivacy and the right t o know in govern ment inf or mati on discl osure,points out the app r oach and method of balancing their interests and har monizing their conflicts .
Keywords:govern ment inf or mati on;infor mati on discl osure;right t o p rivacy;right t o know
3本文为陕西省社科信息学会科研培植项目“公共信息资源管理与利用研究”的研究成果之一,项目编号:shshx0703。

政府信息公开是指政府机构通过多种方式公开其政务活动,允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式获取各级政府部门所控制的信息。

政府信息公开的本质是保障公民的知情权,知情权是政府信息公开制度的理论基础。

在政府信息公开中,国家应最大限度地保障公民知悉、获取信息,以确保公民知情权的不断满足。

由此,相对消极被动的隐私权常常受到积极主动的知情权的侵入,两者间的冲突成为一个不可回避的问题。

深入研究政府信息公开中隐私权与知情权的关系,寻求协调两者冲突的途径是政府信息公开中要解决的重要问题。

1　政府信息公开中知情权的内涵及其制度保护
111　知情权的内涵及内容
知情权,又称为知的权利、知悉权、了解权,指公民有权知道他应当知道的事情的权利。

知情权的概念有广义、狭义。

广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由和权利;狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由和权利。

一般情况下,知情权是指广义的知情权。

知情权的主体既可以是自然人,也可以是法人及其他组织。

知情权是公民依法享有的政治权利和社会权利,是公民经济、社会、文化权利、人身权的重要保障。

知情权的内容可以分为以下3类:①知政权。

公民、
法人及其他组织依法享有的知悉国家机关及其工作人员的活动及背景资料,了解国家所颁布的法律、法规和政策的权利,它是实现参与管理国家事务的基础性权利。

②社会知情权。

公民依法有权知道其所感兴趣的各种社会现象、商业信息的权利,有权了解社会的发展和变化。

③个人信息的知情权。

公民有权了解各种涉及本人的有关信息,或法人及其他组织有权了解其内部工作人员和即将成为其内部工作人员的有关信息的权利。

112　知情权的制度保护
公众获取政府信息的权利最先由瑞典在200多年前确立。

1766年,瑞典颁布了《出版自由法》,成为世界上最早以法律规定知情权的国家。

但真正引起各国广泛关注是
20世纪中后期,越来越多的国家专门制定了信息公开法,
以实现宪法所确立的信息自由权原则。

1951年,芬兰制定了《公文书公开法》;丹麦与法国于20世纪70年代制定了《行政公文书公开法》等信息公开制度;1966年,美国制定了《信息自由法》,从法律高度规范了信息公开制度,使知情权成为较为完整的法定权利,从此,知情权在美国被作为一项基本权利来看待。

此后,一些国家有关知情权的立法都在不同程度上吸收和借鉴了美国的做法,把政府信息公开制度当成实现知情权的主要模式。

1982年,澳大利亚颁布了《联邦信息自由法》;加拿大颁布了《信息公开法》;1996年,韩国制定了《公共机关信息公开法》;2000年,英国颁布了《信息公开法》;2001年,日本实施了《信息公开法》;2008年5月1日,我国《中
华人民共和国政府信息公开条例》正式实施等。

国际社会出现的制定信息公开法浪潮,从欧美到亚非乃至大洋洲的国家和地区,都纷纷制定了相应的政府信息公开方面的法律,这些对有效规范政府信息公开行为,保障民众充分合理获得政府信息的权利起到了积极的作用。

1999年10月欧盟委员会组成了专家小组,讨论制定有关信息自由方面的法律问题,并拟定了法律草案。

2000年7月举行的八国首脑会议通过了《全球信息社会冲绳宪章》,其目标之一就是增强政府管理的透明度和责任心,要求各国营造一个信息社会必需的、透明的、可预测和非歧视的政策法律环境。

在各国、各地区已经建立或拟定中的政府信息公开法中,都强调通过信息公开制度来保障公民的知情权和公民对国政的参与度,使公民作为知情权的主体享有要求政府公开除法定保密范围之外的信息。

2　政府信息公开中隐私权的内涵及其制度保护
211　隐私权的内涵及特征
隐私权是自然人所享有的对自己个人的与公共利益无关的私人活动、私人信息和私人事务进行支配并排除他人干涉的一种人格权,是自然人出于其个人信息不被他人非法知悉、收集、公开、利用而对这些信息开展保护与控制的法律状态。

政府信息公开中的隐私是指国家机关公开所保管的档案或记录中涉及的有关个人的信息,主要包括个人资料与个人领域中的日记、通信等。

政府信息公开中个人隐私权的内容主要包括个人隐私的保密权、知悉权、利用权、真实权4个方面。

政府信息公开中隐私权的特征是:①隐私权的主体只能是自然人,法人和其他社会组织并不能成为隐私权的主体。

隐私权概念的提出是为了保护个人的私人信息、私人活动与空间,使人们能在社会关系日趋复杂和紧密的时代保持一定范围的宁静,是一种对人格尊严和人格利益的保护,如果对私人秘密进行揭露与传播,会给人们造成精神上的损害。

②隐私权的客体包括私人信息、私人活动和私人空间。

私人信息也称个人情报资料;个人资讯包括所有的个人情况、资料;私人活动是一切个人的、与公共利益无关的活动。

③隐私权的保护范围受公共利益的限制。

隐私权本质上是保护纯属个人的与公共利益无关的信息,这就意味着个人隐私权的使用不得违反法律的强制性规定,不得违背社会的公序良俗,不得损害第三人的利益。

在一些与公共利益产生严重冲突的情况下如果继续赋予其隐私权,将会对国家及人民的公共利益造成损害,因此隐私权的保护无论是政治上的权利还是法律上的权利,必然受到公共利益的限制。

④隐私权的内容具有隐秘性和真实性。

隐私权作为一种不愿公开私人领域秘密或不受他人干涉的权利,其内容必然具有秘密性。

同时其内容均为客观存在的事实,具有客观真实性。

⑤隐私权是一种支配权,可在一定程度内自我放弃。

权利人可在一定范围内披露自己的隐私,也可允许他人在一定程度上介入自己的私人领域。

212　隐私权的制度保护
隐私权是指维护权利主体人格尊严的权利,由于隐私权保护对象及其内容的特殊性,因而成为一种独立的人格权,隐私权正在成为一种为国际社会和各国法律广泛承认与保护的公民基本权利。

保护隐私权的法律制度首先是在美国建立起来的。

美国于1970年制定了《公开签账账单法》,1974年制定了《隐私权法》、《财务隐私权法》、《家庭教育及隐私权法》。

此外,美国还有专门针对特定领域保护公民隐私权的特别立法,如《电子通讯隐私权法案》、《有线通讯隐私权法案》、《录像带隐私保护法案》、《电话用户保护法案》、《儿童在线隐私保护法》等。

其他国家也相继开始在立法中保护隐私权。

1970年7月,法国立法机构增补了民法典第9条,确认个人私生活是受民法保护的权利或权益,法国公民的隐私权保护有了明确的法律依据;1978年法国通过了一项有关资料处理的法律规定:资料的处理不得损害个人身份、私人生活以及个人和公众的自由,使个人隐私得到了更完善的保护。

在德国,二次世界大战以后,因为新宪法确立了一般人格权,从而使隐私权逐渐确立了其地位[1];1970年联邦法国黑森州《个人资讯保护法》,1977年联邦法国《联邦个人资料保护法》。

此外,还有1982年加拿大《隐私权法》, 1984年英国《数据保护法》,1987年芬兰《个人资料档案法》;日本在二次世界大战以后修改民法典,确立“个人尊严及两性实质平等”为民法最高准则,公民私生活被理解为受民法保护的人格权,1990年日本《关于保护行政机关与电子计算机处理有关的个人信息法》等。

在我国,《民法通则》对隐私权原则地规定为公民的人格尊严受法律保护。

最高人民法院的两项司法解释,将侵害他人隐私的行为认定为是侵害他人名誉权的一种行为。

宪法、刑法、民事诉讼法的有关规定和有关司法解释都表明了承认公民隐私权的态度。

如《民事诉讼法》第120条规定:“人民法院审理民事案件,除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外,应当公开进行”。

最高人民法院在《关于审理名誉案件若干问题的解答》中也再次强调:“对未经他人同意,擅自公布他人的隐私材料或以书面、口头形式宣扬他人隐私,致人名誉受到损害的,应按照侵害他人名誉权处理”。

隐私权作为一项与每个人密切相关的权利,引起了国际社会的关注。

联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》第12条规定:“任何人的私生活、家庭、住宅和通信
不得任意干涉,他的荣誉和名誉不得加以攻击”。

1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第17条也指出:“刑事审判应该公开进行,但为了保护个人隐私,可以不公开审判”。

此外,《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》、《非洲人权和民族权宪章》等国际或区域性公约中也有了隐私权方面保护的专门规定[2]。

3　政府信息公开中隐私权与知情权冲突的原因
1)本质特征的冲突。

政府信息公开中隐私权的本质特征是行政性,国家机关保管或公开个人信息的目的是保障公民的知情权和出于对国家或社会事务管理的需要。

这种公共管理领域国家机关对信息公开权的行使必然与原本属于民法层面的,由个人享有的具有独占性、专有性特点的隐私权的行使发生冲突。

2)内在价值的冲突。

知情权和隐私权作为两项具体的权利,隐私权的价值在于为公民隐瞒﹑维护自己的私生活秘密并防止他人侵犯提供了法律保障,强调个人对其信息的独占性、专有性,偏重保护个人的固定利益。

知情权的价值在于保障公民知情权利,有效地参与国家政治生活,促进社会经济发展,并获得发展自己的机会。

隐私权是一种消极的、静态的、限制、阻碍人们获得某种信息的权利,知情权是赋予人们一种积极、能动地获得某些信息的权利,二者相互对立、冲突,即一方权利(知情权)的增加,则意味着另一方权利(隐私权)的减少。

3)利益的冲突。

随着民主政治的发展,公民政治参与程度日益提高,知情权的政治权利属性日益强烈,它需要提高整个社会的透明度与公开性,赋予人们了解和参与的机会,所以知情权不仅体现出个人利益,也体现出公共利益。

而隐私权主要体现个人利益,隐私的根本属性是个人的,与公共利益﹑群体利益无关,它强调对个人信息的独占性、专有性,一般不主动与外界发生联系。

由此产生个人利益与公共利益的矛盾,产生了两个权利的冲突。

4)观念的冲突。

由于人类个体具有一定的独立性,在认识上存在着差异性,这种差异性达到了一定的程度,便会导致冲突的产生。

5)冲突的原因还包括知情权的内容中有一部分与别人的隐私权重叠,虽然法律承认这两种权利的合法性、正当性,但却没有对二者冲突的解决提供明确的规范指引,在实践中缺乏可操作性。

4　政府信息公开中隐私权与知情权冲突
411　社会公众的知政权与国家机关工作人员隐私保护之间的冲突
知情权赋予了公民进行民主参政、监督国家机关及其工作人员的权利。

国家机关工作人员负有管理国家公共事务的重任,其职责要求其具有良好的品行、杰出的才干。

作为国家主人的公民有权了解国家机关工作人员的学历、出身、行为背景、财产状况、个人品德、廉政勤政状况等。

社会公众只有对政府官员的这些私人信息进行了解,才能行使民主权利,正确行使选举权和罢免权。

国家机关工作人员尤其是高级官员的隐私不仅是个人的事务,而且成为了重要的公共利益———政治生活的一部分,同公共利益的价值相比,国家机关工作人员隐私的价值较低,也成为自然人的民主权利(包括知情权)所指向的对象,所以政府官员的级别越高,其隐私权范围就越小。

但是,国家机关工作人员可能不愿公开其隐私,他不希望属于自己私人的信息,尤其是有损其社会形象,使其名誉扫地的信息,甚至决定其政治前途的隐私为公众所知,如行为背景不佳,财产来历不明,廉政勤政状况不好等,他也希望能享有普通公民所应享有的隐私权[3]。

所以社会公众知政权和国家机关工作人员的隐私权产生冲突。

412　社会公众的知政权与政府机关信息保密之间的冲突政府信息公开是一种职责活动,由于政府信息历来具有秘密主义的传统,因此政府机构在履行其职责时,往往把关心和了解政府活动的人都视作“居心叵测”,以保密、保护国家利益为借口拒绝开放信息,造成了信息的垄断,阻碍公民对政府信息的获取;还有的视政府信息为政府机构的财产、“内部信息”、“内部资料”,只公开少量法律、法规之类的规范性公共信息,对公民的信息公开请求,敷衍应付,拖延甚至拒绝回答,只开放对政府官员形象有利的信息[3],向公民传播不完整、不客观的虚假信息,这些都与公众追求信息公开最大化产生了矛盾。

413　社会知情权与社会公众人物隐私保护之间的冲突社会知情权赋予公民了解其所感兴趣的社会新闻的权利。

如公民有权知道社会经济、体育新闻,有权知道其所感兴趣的影视体坛明星的新闻,以满足其精神生活的需要[4]。

如歌星、影视明星、体育明星、电视节目主持人等公众人物是社会关注的热点,他们本人及其言行随时具有新闻价值,符合公众的合理兴趣,他们的一些隐私已构成公众社会知情权所指向的对象。

然而作为社会公众人物的影视体育明星们也享有其作为自然人应享有的隐私权,这就构成了社会知情权与社会公众人物隐私保护之间的冲突。

414　普通自然人享有的知情权与其他公民隐私保护之间的冲突
在社会生活中,人们需要通过各种渠道,包括信息公开途径了解他人的情况。

如为了企业的生存与发展各企业都竞相雇佣品学兼优的求职人员,并试图了解在职人员的
基本情况,以决定他们的工种调换、晋升辞退等,而要了解这一切,雇主必然会收集有关在职雇员和求职者的个人资料,但是对方并不一定想让他人知道自己的隐私。

在这里,某人行使知情权所了解的对象正是他人隐私权所要保护的对象。

法人或其他组织的个人信息知情权与雇员及求职者的隐私保护要求之间就产生了矛盾和冲突。

5　协调政府信息公开中隐私权与知情权冲突的途径与方法
511　社会政治及公共利益优先
个人隐私原则上受法律保护,当个人权利与社会公共利益发生矛盾时,应采用社会公共利益优先原则,保护知情权,限制隐私权。

这个原则适用于解决知政权与国家机关工作人员隐私权的矛盾。

一个人如果具有国家机关工作人员的身份,他的隐私很大一部分是与公共利益即政治生活相联系的,其隐私权将不完整,并且具有得到公开的公共属性。

对于这一部分隐私,为了社会政治及公共利益的需要,我们不得不对其加以限制,即应优先满足广大公民的知政权。

恩格斯曾经指出,个人隐私一般应受到保护,但当个人私事甚至隐私与重要的公共利益———政治生活发生联系的时候,个人的私事就已经不是一般意义的私事,而属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护[2]。

个人隐私要让步于公共利益,所以,对国家机关工作人员的隐私权予以限制就成为各国的通行做法。

512　最大限度维护人格尊严
人格尊严是宪法保护的基本人权。

当今社会,政府机关行政职能日益扩大,政府机关掌握着越来越多的个人信息,隐私权在强大的行政力量面前显得十分脆弱;对公民知情权的片面保障和对信息公开最大化的追求,更使得隐私权易于遭受侵犯。

在电子政务公开背景下,个人信息传播范围之大、影响之广、速度之快,决非传统传播方式可比。

行政机关行使信息公开权,应以不侵犯隐私权、不诋毁人格尊严为前提,在隐私权和公共利益无关的情况下,应侧重于对隐私权的保护。

在协调两种权利时,绝不可以保障公民的知情权、追求公开的最大化为由,无视并侵犯他人的隐私及人格尊严。

目前世界各国之所以在信息公开立法中设置隐私权保护制度,强调隐私权的积极能动性,就在于这种制度对于实现知情权是具有促进、保障作用的。

513　平衡利益,宽容协调
当社会知情权、个人信息知情权与隐私权冲突时,应兼顾两种利益的平衡,对两种权利进行宽容地协调,衡量权利所蕴涵的利益,根据利益的大小决定权利的配置。

通过利益衡量去舍弃某一具有较少合理性的利益,保存另一更具合理性的利益,在并非不可调和的利益的情况下,采用利益衡量的方法,寻找一个互不侵犯的界限,使不同权利都得到法律保护。

在政府信息公开中,普通公民的隐私权与个人信息知情权之间就不时形成矛盾与冲突,在处理两者关系时,运用利益衡量方法,通过对两种利益的估量与平衡,选择保护价值更高的利益。

如果公众知情权的利益显然比隐私利益更为重要,行政机关就应公开其所掌握的个人信息,反之应以维护隐私利益为由拒绝予以公开。

514　合理限制与自由流通
社会名人、公众人物是社会关注的焦点,他们所从事的活动一般都与公众的生活相关,公众对这些新闻的关注是人类的一种健康的欲望。

因此,应在利益平衡的前提下,对名人隐私权进行适当的限制。

即一方面应保护公众人物那些与社会完全无关的隐私;另一方面,应对其私生活中与社会有关的那部分隐私加以适当的限制。

但是,对公众人物的隐私权加以限制,绝不是说为了多数人的利益(公众的兴趣)就可以牺牲公众人物的个人利益(部分隐私),对公众人物的隐私权的限制不应超过特定的界限。

为提高行政效率,对国家机关依法公开的个人信息应确保流通的顺畅与安全,而不应通过政策和法律以及技术等手段来制造超过隐私权保护的藩篱,阻碍个人信息的传播,以使地域更广、数量更多的公众了解信息的内容。

但是,对于个人信息的公开范围应有合理的限制。

515　可克减性原则
隐私权作为一项基本人权,受到各国法律和国际公约保护的同时,它又是一种可克减的权利。

可克减原则的特点是对隐私权的单方面限制。

可克减原则的适用需要通过平衡机制对有关利益的价值进行判断,通过对隐私权的克减使更有价值的利益得到保护。

联合国《公民权利和政治权利国际公约》第17条规定:隐私权或称私生活的保护属于可克减的权利,国家在社会紧急状态威胁到其生命时,可宣布克减公民的隐私权,包括暂停对私生活秘密的保护、限制私生活秘密的范围等[2]。

我国是《世界人权宣言》的成员国,可克减性原则适用于我国对隐私权的保护。

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参考文献
[1]罗冰眉.隐私权与知情权的法律冲突[J].现代情报,
2003(7).
[2]宋超.政府信息公开中与个人隐私权保护[J].理论与改
革,2005(3).
[3]宋超,沙建英.政府信息公开中知情权和隐私权的冲突与协调
[J].中共南京市委党校南京市行政学院学报,2005(6).
[4]樊文君.论隐私权与知情权的冲突与协调[J].法制与社
会,2008(5).
作者简介:张晓文,女,1966年生,副研究馆员。

收稿日期:2009-02-10。