关于划拨土地使用权及其价值评估,和抵押解读

划拨土地使用权及其价值评估

摘要：本文分析了划拨土地使用权形成的原因，阐述了划拨土地使用权的定义、特点及其价值内涵，重点对划拨土地使用权价值评估的方法及抵押、企业破产清算中所涉及的划拨土地使用权价值评估问题进行了探讨。

关键词：划拨土地使用权、价值、评估

在我国计划经济时期，国有土地使用权均是通过划拨方式取得的。改革开放以来，特别是国有土地使用权制度改革后，国有土地使用权出让已经成为目前取得土地使用权的主要方式。但是，由于旧体制下形成的划拨土地仍由原产权单位继续使用，加上目前有关法律、法规规定的国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以以划拨方式取得，因此，形成了目前土地使用权领域的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权同时并存的局面。

近几年来，随着经济的发展，房地产市场异常活跃，在各类房地产估价目的中涉及国有划拨土地使用权这一客体的情况逐渐增多，对国有划拨土地使用权价值评估中所涉及的相关问题，无论在理论上还是在实践中均存在众多模糊的认识。如何正确理解和处理划拨土地使

用权及其价值评估，是估价实践中亟待解决的问题，也是正确处理国家、使用权人、相关利益人之间利益关系的必然要求。

一、划拨土地使用权的概念及其特点

1、划拨土地使用权的概念

划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。据此可以看出，现时取得的划拨土地使用权有两种基本形式：（1）经县级以上人民政府依法批准，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权。这种划拨土地使用权有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权必须缴纳补偿、安置等费用。（2）经县级以上人民政府依法批准后，土地使用者无偿取得的土地使用权。这种划拨土地使用权也有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权是无偿的，也就是说无须缴纳任何费用或者支付任何经济上的代价。

2、划拨土地使用权的特点

（1）国家未获收益性。不管是历史还是以上述何种方式取得的划拨土地使用权，国家作为土地所有权人均未从中获取经济利益，这是划拨土地使用权与出让土地使用权的最显著区别；（2）取得的法定性。即取得划拨土地使用权必须符合法律规定，并经有关部门依法批准；（3）权利的受限制性，划拨土地使用权人不能随意处分其拥有的划拨土地使用权。

二、划拨土地使用权价值内涵

土地价值是指在正常市场条件下一定年限的土地使用权未来纯收益的现值之和。虽然与出让土地使用权相比，我国对划拨土地进入二、三级市场有着非常严格的限制，而且禁止利用划拨土地进行经营活动，但划拨土地使用权经批准还是可以依法进行抵押、转让、出租的，因此划拨土地使用权价值是土地价值的特殊形式。对同一宗土地来说，不同的地价定义，会得到不同的估价结果，因此，要想客观、合理地评估其价值，首先须对划拨土地使用权价值内涵作作出明确的界定。界定划拨土地使用权的价值内涵，最主要是要清楚地界定其价值构成和使用年限。

根据国土资源部国土资发[2001]44号文规定：“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价值，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”根据该文件规定，划拨土地使用权价值有两个基本的组成部分，一方面是划拨土地使用权的取得成本，即无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的有关费用，

如土地补偿费、安置补助费或拆迁补偿安置费等；另一方面是在对应的划拨土地上所投入的土地开发成本，如场地平整及通路、通电、通水等改善土地利用条件的合理费用，除此之外在国家层面上对划拨土地使用权价值构成未有更为明确的规定。但笔者认为，仅把划拨土地使用权价值界定为平均取得和开发成本是否科学、合理，却值得商榷。首先，土地作为一种特殊的商品，作为一种不可或缺的主要生产要素，土地使用者取得土地及以后对其进行开发所花费的土地取得费和开

发费是购买土地这种特殊商品的费用，根据经济学理论，花费的费用必然要考虑其资金利息以及投资购买土地产生的利润。其次，划拨土地使用权人在长期使用土地过程中不可能对土地没有投入，那么划拨土地使用权人的这部分费用就将凝结在土地所有权这一无形资产的

价值之中，按照“权利与收益相对应”和“谁投资，谁拥有”的原则，由土地使用者投资而得到的土地增值部分即土地人工增值，应归土地使用者所有。

划拨土地使用权价值评估作为特殊类型的宗地评估，也需要对委估宗地的使用年限进行界定。目前，对划拨土地使用权价值评估中的使用年限的界定有两种观念：一是根据国家有关法律规定，划拨土地使用年限应设定为无限年限；二是根据评估宗地的用途设定其年限为该用途的法定最高出让年限。笔者更倾向于后一种意见。因为无论是出于何种目的对划拨土地使用权价值进行评估，都是委托方的一种经济行为，诸如抵押贷款、企业改制、作价入股等等。根据我国现行法律规定，我国的土地市场主要可分为一级市场和二级市场，土地一级

市场是指政府通过划拨、出让、作价入股或授权经营等形式第一次将土地使用权配置给不同的使用者的市场。是政府与土地使用权人签订的合同，政府处置土地资源。二级市场是土地使用者将土地使用权再次让渡给他人的市场。是土地使用权人通过转让、租赁、抵押等方式将取得的土地使用权转让或拟转让给他人，土地使用权人处置土地资源。土地一级市场由政府垄断，进入二级市场的土地最终结果都将变成以有偿方式取得，即出让土地使用权。因此，划拨土地如果由于某种经营需要进入二级土地市场，最终都要转为出让土地使用权，而无论何种用途的出让土地使用权均有使用年限限制。为与出让土地使用权一定年限的价值相协调，划拨土地使用权价值评估中应设定有限使用年限，一般其使用年限设定为同类用途的法定最高出让年限。

综上所述，划拨土地使用权价值构成应包括土地取得成本、开发成本、投资利息、利润和相应的增值，其使用年限设定为该类用途用地的法定最高出让年限，从估价时点算起。

三、划拨土地使用权价值的评估方法

《房地产估价规范》第6．4．4条规定：“以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物抵押的，评估其抵押价值时应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额，可采用下列方式之一处理： 1、首先求取设想为出让土地使用权下的房地产的价值，然后预计由划拨土地使用权转变为出让土地使用权应缴纳的土地使用权出让金等款额，两者相减为抵押价值。此时土地使用权年限设