流动人口管理政策的演变

流动人口管理政策的演变

一、流动人口及其快速增长

流动人口是一个具有“中国特色”的概念。在其他国家，只有“人口迁移”、“迁移人口”的概念，而没有“人口流动”、“流动人口”的概念。“人口迁移”一般是指人口在一定时间里在地理空间上发生的位置变动，“迁移人口”就是发生了迁移活动的人口。这一界定强调了两个方面的因素：一是“时间”因素，人口迁移活动应该有“足够长”的时间，例如，短期旅游或者从事短期商务活动，一般就不能说是人口迁移；二是“空间”因素，人口要在两个有相当远距离的地理空间位置之间发生移动。

就中国的特殊国情而言，如果从较为严格的意义上说，流动人口应当是指在一定时间内活动范围跨越一定地域界限，并且户口没有发生转移的人口。这个定义不仅强调时间和空间两个因素，同时也注意到了中国户籍制度的影响。事实上也确实如此，流动人口的界定与“户口”因素关联度很高。这样，流动人口的构成要素就包括三个方面，即：时间、空间和户口。

但是，应当特别说明的是，尽管从严格意义上来讲，把流动人口视为具有临时性的、离开了户籍所在地的人口是合理的，但

是通常使用的“流动人口”这一概念包括了所有没有办理“户口迁移”手续的人口，无论这种移动是临时性的还是长期性的。也就是说，尽管对流动人口的定义强调时间因素、空间因素和户籍变动因素，但是就中国实际情况而言，通常强调的是两个因素，即空间因素和户籍变动因素。

由于中国户籍制度至今仍然在社会管理中发挥着重要作用，居住地发生了变化但是户籍没有随之变动的人口无法享受与当地户籍人口同等的机会和权力。这样，在中国不少地区存在这样一类群体，他们尽管长期生活工作于某一城市，并且实际上已经定居下来，他们与在某一城市临时性居住和生活、最终要返回户籍所在地的流动人口有很大差异，可以说，明显地表现出了经济学或人口学所描述的迁移特征。他们是事实上的移民，有些人把他们称为“新移民”。从严格的学理意义上讲，他们并不是流动人口。但是，由于没有获得迁入地的户籍，在社会管理和人口统计工作中，他们仍然被看做流动人口。

这样，就中国具体国情而言，由于户籍制度的深刻影响，在现有制度环境中，“迁移人口”与“流动人口”的区分与时间因素的关系并不密切，而户籍变化则起着决定性的区分作用(见表1)。一般把随着居住地变化而户籍也随之变动的人口叫做“迁移人口”，而把居住地发生了变化而户籍没有随之变动的人口叫做“流

动人口”。

从1949年10月新中国成立到1978年底中共十一届三中全会召开，在这30年期间的大部分时期，从总体上看，中国通过各种行政手段对人口流动的数量、性质和方向进行了有力的干预，流动人口的数量和构成与政府政策变动和经济政治发展状况息息相关，人口流动在不同的历史阶段呈现出不同的特点和流向。

新中国成立之初，中国政府没有采取严格限制人口流动的政策。这一时期人口流向有两个显著的特点：一是农村人口向城镇流动，二是全国范围内人口从东部沿海向内地一些开发程度较低的省区和当时重点工业建设区(如东北)流动。随着国民经济的恢复和发展，从农村向城镇流动的人口日渐增加。20世纪50年代中期以后，中国政府开始实行严格控制人口流动的政策。在当时资本十分稀缺的条件下发展资本密集型的重工业，政府采取了一系列扭曲产品和要素价格的办法来压低重工业发展的成本，其中之一就是通过扭曲农产品价格来压低城市的工资水平。隔断城乡人口迁移的户籍管理制度是与之相配套的一种制度安排，其目的

是：防止劳动力从农业中转移出来；并把城市中享受低价农产品的人数限制在有限的范围内。尽管严格控制人口流动的措施并没有完全消除人口流动，但总的看来，20世纪60年代至80年代初的时间里，中国的人口流动在大多数年份处于一个较低水平。

20世纪80年代开始，中国流动人口的数量不断增长。从农村看，农村联产承包责任制的实施、人地关系的紧张、农产品购销制度的改革和农业生产持续稳定增长为农民流动提供了动力和可能；从城镇看，城镇的改革开放和经济发展为吸纳来自于农村的劳动力提供了空间；此外，市场经济的发展、限制人口流动政策的松动、城乡之间和地区之间的发展差异也使人口流动的动力进一步加大。

20世纪80年代是中国人口流动发生重要转变的阶段，延续数百年的向北方的人口流动和迁移转换为向东南沿海流动；城镇化进程加速，尤其是小城镇得到迅速发展；向稀疏地区进行开发性流动和迁移变为向人口稠密地区的集聚性流动。20世纪90年代之后，中国流动人口的增长进入了新的高峰阶段，中西部地区的农民向东部地区的大、中城市流动，形成规模性和浪潮式的冲击，即形成所谓“民工潮”。同时，城市间的人口流动也大幅度增加。人口流动的速度大大加快。

由于不同的调查活动对流动人口的界定和数据收集方式不一致，这导致不同时期人口调查得到的有关中国流动人口规模的数据从严格意义上讲并不具有可比性。尽管如此，可以肯定的是，改革开放以来，中国流动人口的规模明显呈现出不断扩张的态势(如图1)。1982年，流动人口数量仅为657万人，只占全国总人口的0.66%。2000年，全国流动人口数量超过1亿。进入21世纪以后，流动人口继续保持快速增长的势头。2005年，全国流动人口数量达到14735万人。2010年，全国流动人口数量已经达到22142万人，占全国总人口的16.16%。

数据来源：段成荣等：《改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势》，载《人口研究》2008年第6期；国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》，载《人民日报》2011年4月29日。

当前中国的流动人口数量大，分布面较广，但流向比较稳定。从人口流动的距离上看，流动人口以近邻流动和中程流动为主

体；从地区间人口流动看，人口流动主要是从经济欠发达地区向经济发达地区流动；从城乡间人口流动看，人口流动主要是从乡村向城镇流动。流动人口的快速增长使得这一群体要求在公共服务、社会福利和子女教育等方面享有平等权利的呼声越来越高，越来越强烈；并且，也使得通过户籍制度及其相关政策对他们的权利进行限制，从而试图严控和管理流动人口的政策措施面临许多问题。这样，逐步实现流动人口管理政策从限权到平权的转变具有十分重要的意义。

二、限制流动人口权利存在严重问题

改革开放以来，尽管流动人口的数量越来越多，但是，各地对流动人口管理的重点是维护社会治安和保持社会稳定，大多数城市是管制多于服务，防范多于保护，没有给予流动人口与当地户籍人口同等的权利。也就是说，在相当长的一段时期内，各地政府试图通过限制流动人口的权利(包括社会权利、政治权利、经济权利和文化权利等方面)，以期达到控制人口流动和降低城市公共服务成本的目的。

1.通过户籍制度限制流动人口的流入

与一般意义上的户籍制度主要是登记人口基本信息、确认公