第三章政策主体政策客体与政策环境分解
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2．行政机关
一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制。但随 着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程 中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一 个司空见惯的提法。 行政部门对政策制定的影响在发展中国家的影响要 比发达国家大得多。
3．执政党
❖ 政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。公共政 策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治 大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履 行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的
❖ 思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注 实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大 差别，在政策制定过程中所起的作用当然也不相同。
❖ 一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型： （1）官方思想库（2）半官方思想库 （3）民间思想库（4）国际思想库
第二节 公共政策客体
❖ 大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素， 是由它的特点决定的：
（1）传媒是传播政府政策意图的有效工具; （2）传媒是社会舆论的风向标; （3）传媒是社会舆论的导向舵; （4）传媒是社会信息分配的中枢。
4．思 想 库
❖ 思想库（think tank）或脑库(brain trust)是现代政策研究组 织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因 素。
❖ 客观条件是政策问题存在的必要前提，但不是充分条件。这 也就是说，没有客观条件就不可能形成社会问题，但仅仅有 了客观条件还不足以构成社会问题。
❖ 一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问 题，直接行使个人的权力；
❖ 二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权 力；
❖ 三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反 对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；
❖ 四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政 策的制定。
❖ 社会所面临的问题很多，但在政府决策者看来，并非所有的问题都是需 要政府解决的。政策问题也是社会问题，只不过它是进入政府议程的特 殊社会问题。
社会问题 公共问题 政策问题
1．社会问题是一种客观存在
❖ 所谓客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况。它的 存在状况及其数量（比例）大小能够被人们所观察到、所体 验到，并能够加以一定程度的量化，即能通过一定的指标进 行解释和分析。如国防状况、出生率倾向和失业问题等。
要求转变为一般的可供选择的政策方案。
4．司法机关
❖ 法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容 产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了 政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。
❖ 所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是 否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无 效－－行政诉讼。
❖ 法院还有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起歧义 的法规的含义。
二、非官方的公共政策主体
❖ 非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行 使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、 公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。相比公 共政策主体而言，尽管他们对政策制定过程的影响较 为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。
❖ 一些国家所实行的政党制度从形式上看往往能够 把政党政治排除于国家的三权之外，而实质上政党政 治却可以“一以贯三”或“以一治三”，从而实现对 公共权力的制约和对国家利益的整合。因此，官方决 策者一般都是由立法、行政和司法三者扮演。
1．立法机关
立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主 要职责是立法，即履行制定法律和政策这一政治任 务（美、英、苏联、拉美：越民主的国家立法机关 在决策中作用越大）。
❖ 美国学者J.S.利文斯顿说过： ❖ “问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决
策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的 问题对其机构产生的不良影响比用较不完善的方案去解 决一个正确的问题大得多”。
❖ 社会问题：从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条件与应有条件之间 的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种差距往往 会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为 广泛的社会关系。当社会上的一些人对社会生活中的某方面表示焦虑和 不满，或提出一定的主张，或采取一定的行动时，那就显示已经发生了 问题（房价问题、大学生就业问题）。
1．利益集团
❖ 利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个 人所组成的团体或团体间的联盟。
❖ 利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样 的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。
❖ 社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的 增多及其规模结构和活动方式的多样化。
2、公民（选民）
公民参与政策过程的主要途径包括：
第三章政策主体政策 客体与政策环境分解
第一节 公共政策主体
❖ 一、官方的公共政策主体 ❖ 二、非官方的公共政策主体
一、官方的公共政策主体
❖ 现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公 共权力。
❖ 立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和 法院掌握，这三大系统各司其职、彼此独立，依靠国 家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们 彼此监督、相互制约，以保持三种权力之间的平衡状 态。
❖ 五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求， 影响政策导向。
❖ 六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。
3．大众传媒
❖ 现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、 电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的 舆论工具。
❖ 对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为ຫໍສະໝຸດ Baidu策主 体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。
❖ 一、社会问题与政策问题 ❖ 二、目标群体
一、社会问题与政策问题
❖ 政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围， 主要是指公共政策所要处理的社会问题和公共政策的目 标群体。
❖ 政府对社会的管理功能及其公共政策的主导作用就在于 有效地解决社会所面临的诸多问题,所以社会问题的客 观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的始点。
一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制。但随 着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程 中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一 个司空见惯的提法。 行政部门对政策制定的影响在发展中国家的影响要 比发达国家大得多。
3．执政党
❖ 政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。公共政 策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治 大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履 行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的
❖ 思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注 实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大 差别，在政策制定过程中所起的作用当然也不相同。
❖ 一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型： （1）官方思想库（2）半官方思想库 （3）民间思想库（4）国际思想库
第二节 公共政策客体
❖ 大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素， 是由它的特点决定的：
（1）传媒是传播政府政策意图的有效工具; （2）传媒是社会舆论的风向标; （3）传媒是社会舆论的导向舵; （4）传媒是社会信息分配的中枢。
4．思 想 库
❖ 思想库（think tank）或脑库(brain trust)是现代政策研究组 织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因 素。
❖ 客观条件是政策问题存在的必要前提，但不是充分条件。这 也就是说，没有客观条件就不可能形成社会问题，但仅仅有 了客观条件还不足以构成社会问题。
❖ 一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问 题，直接行使个人的权力；
❖ 二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权 力；
❖ 三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反 对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；
❖ 四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政 策的制定。
❖ 社会所面临的问题很多，但在政府决策者看来，并非所有的问题都是需 要政府解决的。政策问题也是社会问题，只不过它是进入政府议程的特 殊社会问题。
社会问题 公共问题 政策问题
1．社会问题是一种客观存在
❖ 所谓客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况。它的 存在状况及其数量（比例）大小能够被人们所观察到、所体 验到，并能够加以一定程度的量化，即能通过一定的指标进 行解释和分析。如国防状况、出生率倾向和失业问题等。
要求转变为一般的可供选择的政策方案。
4．司法机关
❖ 法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容 产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了 政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。
❖ 所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是 否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无 效－－行政诉讼。
❖ 法院还有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起歧义 的法规的含义。
二、非官方的公共政策主体
❖ 非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行 使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、 公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。相比公 共政策主体而言，尽管他们对政策制定过程的影响较 为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。
❖ 一些国家所实行的政党制度从形式上看往往能够 把政党政治排除于国家的三权之外，而实质上政党政 治却可以“一以贯三”或“以一治三”，从而实现对 公共权力的制约和对国家利益的整合。因此，官方决 策者一般都是由立法、行政和司法三者扮演。
1．立法机关
立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主 要职责是立法，即履行制定法律和政策这一政治任 务（美、英、苏联、拉美：越民主的国家立法机关 在决策中作用越大）。
❖ 美国学者J.S.利文斯顿说过： ❖ “问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决
策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的 问题对其机构产生的不良影响比用较不完善的方案去解 决一个正确的问题大得多”。
❖ 社会问题：从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条件与应有条件之间 的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种差距往往 会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为 广泛的社会关系。当社会上的一些人对社会生活中的某方面表示焦虑和 不满，或提出一定的主张，或采取一定的行动时，那就显示已经发生了 问题（房价问题、大学生就业问题）。
1．利益集团
❖ 利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个 人所组成的团体或团体间的联盟。
❖ 利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样 的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。
❖ 社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的 增多及其规模结构和活动方式的多样化。
2、公民（选民）
公民参与政策过程的主要途径包括：
第三章政策主体政策 客体与政策环境分解
第一节 公共政策主体
❖ 一、官方的公共政策主体 ❖ 二、非官方的公共政策主体
一、官方的公共政策主体
❖ 现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公 共权力。
❖ 立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和 法院掌握，这三大系统各司其职、彼此独立，依靠国 家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们 彼此监督、相互制约，以保持三种权力之间的平衡状 态。
❖ 五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求， 影响政策导向。
❖ 六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。
3．大众传媒
❖ 现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、 电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的 舆论工具。
❖ 对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为ຫໍສະໝຸດ Baidu策主 体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。
❖ 一、社会问题与政策问题 ❖ 二、目标群体
一、社会问题与政策问题
❖ 政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围， 主要是指公共政策所要处理的社会问题和公共政策的目 标群体。
❖ 政府对社会的管理功能及其公共政策的主导作用就在于 有效地解决社会所面临的诸多问题,所以社会问题的客 观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的始点。