农村集体土地征收存在的问题及对策

农村集体土地征收存在的问题及对策

（合肥学院09工程管理一班万占强）

摘要：随着农村城镇化和新农村建设的不断推进，土地征收现象越来越普及。在征收过程中。由于制度上的缺陷，很多被征地的农村集体组织和农民的合法权益无法得到有效的保障。本文在对这些问题进行分析的基础上，提出了对农村集体土地征收制度进行改革的思路。

关键词：土地征收、征收补偿、征收程序

所谓农村集体土地征收是指国家基于公共利益的需要，以强制方式取得集体土地所有权，并给予被征地人补偿的行为随着我国城镇化水平的进一步提高。农村土地征收现象越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。在不少地区尤其是城市近郊已经出现农民不务农、无田耕种的现象。目前全国三分之一以上的群众生活归困于土地问题，而其中60％左右是直接由征地引起的。由此看来，如何改革当前的土地征收制度，从而促进农村经济健康、协调发展，已经是我们必须要面对并解决的问题了。

一、农村土地的征收过程中存在的问题

（一）土地征收补偿标准偏低，且分配不合理，严重损害了农民利益。

1、补偿标准不合理。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准。这种补偿标准较土地实际产出价值而言往往脱离实际。现在我国的农业大部分已经不是传统意义上的农业了，是集精品农业、生态农业、休闲观光农业等为一体的现代型农业，土地的产出已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。但在计算补偿费用时，仍按照传统的粮食与经济作物之比来测定前三年的农业产值，这样形成的土地补偿额当然不能反映被征耕地本身的实际产出价值，且往往偏低。

2、补偿范围不合理。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定了安排被征地农民的社会保障费用。但现有的法律没有考虑可能给农民造成的其他损失，如对残留地、对相邻土地损害的赔偿。

3、补偿方式单一。我国农村土地征收补偿方式主要有金钱补偿和劳动力安置两种方式。随着劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法在实践中很少使用。单纯的金钱补偿无法真正安置失地农民的生活。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。

4、补偿费用分配不合理。在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费。征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财政，只有个别地区直接到村。这往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争抢土地补偿金，或通过各种名义克扣征地款，甚至个别乡村干部凭借权力分割征地款项，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。其次，安置补助费的分配。安置补助费是为了确保被征地农民现有生活水平不降低而给予的补助，由安置单位享有，但现实中常出现未按规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救济

1、征收程序中土地权利人参与程序不够。《土地管理法实施条例》虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。公告在土地征收中是一种后置程序，只作为附属程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，不是与农民协商，对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见，国家都

可以先征地。这样在征地程序上，农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地价格评估机构，容易形成暗箱操作，导致真正拥有土地产权主体的合法权益被排除在外。

3、争议解决机制不完善。《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为南不予受理，司法保护不能实现。而根据《土地管理法实施条例》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。而现在我国绝大部分省(市)尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。而且这种由政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法，难免有失公平；同时也容易使政府陷入征地纠纷，争议裁决的旷日持久战中。

（三）土地征收条件不明确

我国《宪法》第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要。可以依照法律的规定对土地实施征收或征用并给予补偿我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿由此可见。我国宪法和法律均以“公共利益”作为对集体土地征收的条件。

那么如何理解“公共利益”，它的概念、范围都包含了哪些方面。对此，我国的法律没有做出明确的规定实际操作中，很多地方政府为了满足自身利益，滥用征收权。不管是否真正为了“公共利益”，都打着“为了公共利益的需要”的幌子，肆意侵犯农村集体的所有权、农民的承包经营权。由于立法没有就“公共利益”的界限进行明确的界定，导致实践中“公共利益”的概念从公共设施、公益事业扩大到了所有的经济建设领域。

二、存在问题的原因分析

（一）集体土地产权的弱势法律地位。

国家对集体土地所有权并没有在法律上得到完全清晰的承认，农民的土地使用权的合法权益模糊不清，这样很容易导致国家强制公权的侵入。我国现行的土地管理法及其实施细则在土地征收问题上缺乏对集体土地所有权的保护。

1、农村集体土地所有权主体虚位。对于土地所有者集体来说，“集体”是个集合名词不是法律上的概念，不具有某种确定的指向性，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，这类似于国有企业中的“所有者缺位”。该组织成员不以个人身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。农村集体所有的土地一般由村民委员会代行集体所有权，但村民委员会并非一级国家机关，只是村民自治组织，并无保护村民利益的动机，结果土地集体所有，表面上似乎人人都有实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有的集体土地所有权主体虚位。农民集体土地所有权的名存实亡，带来了政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。

2、国有土地与集体土地的法律地位不平衡。我国的集体土地所有权是一种不完全的权能，集体土地所有权的权能在整个社会经济活动中没有得到实际上的尊重。

首先，农村集体土地所有权的最终处置权是属于国家的。最典型的就是当国家建设需要使用集体土地时，国家只需要通过征收集体土地就可以了，被征收者只有无条件地服从，没有协商的余地，更不得阻挠。此外。集体土地流转制度供给不足。在现行的法律体制下，集体建设用地使用权以封闭运作为特点，没有直接入市的权利，集体所有的土地，只有经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让，集体土地所有者的主体地位根本无从体现。