论中国新闻法立法

浅谈中国《新闻法》立法孙妍（驻马店职业技术学院河南驻马店 463000）［摘要］［关键词］新闻法；新闻自由；可行性；必要性全球化是当今时代的一大特征，中国正在以一个蓬勃发展的大国姿态积极融入这一浪潮中。

但中国媒体在世界的话语权地位如何？我国现有的新闻法律法规能否适时的保护媒体和公民？我们没有新闻法的现状对我国新闻事业的发展产生了怎样的影响？中国的媒体报道已经经历了几十年的时间，无论是在理论探索上，还是在实践业务总结上，都产生了较为丰硕的成果。

相比来讲，对记者在报道中的人身保护和公民的知情权及隐私权的保障研究的文章和论著并不多。

虽然互联网给广大网民以充分的“新闻自由”，但对新闻自由的感受，最直观、最强烈的途径来自于像微博、微信等“自媒体”，这种新闻自由又充分显现出发挥新闻监督作用的意义越来越大。

新闻立法既要最大限度地保障新闻自由，同时又要防止新闻自由权力的滥用。

加强新闻立法，是社会主义民主法制建设的必然要求。

一、目前我国新闻法制建设的现状（一）我国新闻法制建设的历程新中国成立后，我国对新闻立法的呼声一直没有停断[2]。

早在1975年5月，复旦大学新闻系学生在校庆学术报告会上发表论文，率先提出了制定新闻法的问题。

为新闻立法重新动议，是在改革开放以后的上世纪八十年代初期。

1980年，赵超构、李子诵等新闻界学者在第五届政协会议三次会议期间首次呼吁制定新闻出版法，引起社会各界广泛重视。

1984年，六届人大和政协二次会议期间，全国人大常委会决定制定《新闻法》。

两个月后，新闻法学学科建设的发源地——中国社会科学院新闻研究所成立，并着手起草新闻法。

1987年在新成立的新闻出版署的负责下，我国在上海建立了一个新闻法起草组，成立了由中宣部、新闻出版署、人民日报社、新华通讯社、全国记协、人民大学新闻学院、中国社会科学院法学研究所和新闻研究所等" 9个单位14人组成的新闻法起草小组，1988年写出了三个《新闻法》文稿。

1989年2月，时任国家新闻出版署署长杜导正向新闻界宣布：《新闻法》草案力争于年底前提交全国人大常委会审议。

此草案明确提出：“国家保障公民在法律允许的范围内行使新闻自由权利，不受追究和侵害，同时依法制止滥用新闻自由的行为。

”2002年11月16日，国家新闻出版总署副署长柳斌杰在接受《财经时报》专时表示，考虑到中国国情，目前还不会制订《新闻法》[3]。

2008年11月3日，人民日报理论版刊出署名华清的文章称，当前，中国正处于改革发展的关键阶段，新情况新问题层出不穷，应加快新闻领域立法工作，继续完善与新闻工作相关的法律法规，为做好新闻工作、提高舆论引导能力提供法律保障[4]。

（二）我国现行新闻法的相关规定及评析当前，我国已初步建立了一个以宪法为核心的关于新闻舆论监督的法律体系。

宪法第35条、41条、47条分别规定，“公民有言论、出版、集会、游行、示威的自由”，“公民对任何国家机关及其工作人员，有批评和建议权”，公民还享有“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。

由此可以认为，尽管我国宪法中没有关于“新闻自由”这个词，但新闻自由内含于宪法上述条文之中，这是学者和民众公认的。

我国民法、刑法等基本法律中也有关于新闻舆论活动适用的条款。

民法中对保障公民在新闻传播活动中的权利有专门的条款，刑法主要规定了对新闻传播活动犯罪的制裁。

我国部分地方也有关于新闻传播活动的地方性法规，这也在规范新闻传播方面发挥着重要的作用[5]。

比如，《出版管理条例》、《广播管理条例》、《互联网管理条例》等。

此外与新闻传播相关的，如《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等，都对新闻发布和信息公开做了详细要求和规制，被新闻从业者广泛援引使用。

各类传媒管理的行政法规和关于新闻传播的单项管理行政法规，使国家对新闻传播活动的管理有了具体的规范框架。

在特定的历史条件下，这个法律体系在确保新闻活动的积极社会效果和保障公民的表达权、知晓权等方面都发挥了不小的作用[6]。

二、国外新闻立法的借鉴与启示世界各国实行新闻法治的形式有两种：一种是制定专门的新闻法或新闻出版法，或者除新闻法外，还制定有广播法、电视法、大众传播法等[7]。

另一种是没有专门的新闻法，而是在宪法、刑法、保密法等法律中设有适用于新闻、出版的法律条款。

美、英、日等国家均属于这种情况。

法国、德国、俄罗斯分别有成文的《新闻自由法》、《新闻法》和《大众传媒法》 [8]。

现就德国及意大利的新闻法立法模式做简单阐述。

（一）德国新闻立法的启示在德国，言论自由和新闻自由受宪法的明文保护，对新闻、出版、广播、与电影报道的自由予以保护，不受检查。

同时，宪法赋予各州制定专门的新闻法。

联邦宪法法院规定，不仅要保证新闻界享有宪法赋予的言论自由的权利，而且要保证它的“机构独立性……从资料的收集到新闻和观点的发布。

”这就限制了所有州制定可能会以任何方式损害新闻自由的法律，从而使得德国成为整个欧洲对新闻界保护力度最大的国家。

德国西部11个州的新闻法也以不同方式规定新闻媒介享有自由进行舆论监督的权利。

如北莱茵一威斯特伐利亚州《新闻法》第3条规定:“新闻界履行一种特殊的公共职能，即采集并传播新闻，公开观点，提出批评以及以其他形式制造舆论。

”汉堡州《新闻法》被认为最具代表性，该法第3条规定:“新闻界承担着一种通过收集和传播新闻、表达意见、批评或其他形式制造舆论或帮助教育的社会职能。

”根据汉堡州新闻法，新闻界发挥着大众信息与意见交流媒介的功能，为了便于新闻界能够履行这一职能，德国公共事务部门有义务实行信息公开[9]。

（二）英国新闻立法的启示英国属英美法系，是不成文法典国家，审判案件采用判例式，法官可以造法，拥有很大的自由裁量权，但其新闻法制模式对我国具有其借鉴意义。

英国新闻自由及舆论监督的氛围比较浓厚，它的重要标志体现在1695年取消了新闻检查制度。

英国没有成文宪法，也没有专门的、严格意义的关于新闻媒介的权利义务的新闻法，其新闻法律规范散见于大量的判例法和某些制定法中。

如上所述，英国对言论自由和新闻自由并没有专门的法律规定。

英国调整新闻舆论监督权与公民名誉权的法律主要是指《诽谤法》，体现为判例法。

像其他国家一样，为了保护公民的名誉权，英国法一般不允许报纸刊登诽谤性文章，但它规定在某些场合，为了公共利益，某些言论可以免于诽谤诉讼的危险，这就是法律赋予新闻界对公共权力舆论监督的特许权。

同时，英国为了更好地保障新闻界的自由，其通过《官方秘密法》、《叛逆法》、《煽动法》、《煽动军人背叛和叛变法》、《政府档案法》、《藐视法庭法》等来界定新闻自由及舆论监督和保护国家秘密、国家利益之间的关系，较大地扩展了英国的新闻自由。

三、新闻立法的必要性与可行性（一）新闻立法的必要性近年来，我国法制建设取得了重大进展，已经形成了比较完善的社会主义法律体系。

但是，现行有关新闻传播和舆论监督的法律、法规文件不仅分散，而且缺乏周密性。

新闻法规中的诸多问题不同程度地影响了新闻法立法向纵深推进。

1、制度不完善我国仍没有一部完整的新闻法, 新闻舆论活动的一些方面还处于无法可依的状态, 已有的新闻法律制度还存在许多不健全之处。

新闻监督不具有司法监督的强制力和约束力，但由于其舆论影响的公开性、广泛性、复杂性, 它在人们心中又是一种颇具权威的监督。

所以新闻工作者要实现舆论监督的社会职责，不但要遵循职业道德保证采访者的自愿受访及隐私权，还必须要有充分的法律权利保障。

而公民在媒体报道中既要求实现自己的知情权，又要保护自己的隐私权。

此外，新闻传播活动法制化是依法治国的重要内容。

因此，制定一部完备的新闻法保障新闻报道的客观公正, 明确新闻工作者及公民的权利义务，是一项紧迫的任务。

2、新闻侵权和隐性采访新闻侵权，是指新闻报道主体通过新闻媒体传播新闻作品的方式，侮辱、诽谤他人（包括公民和法人）人格和名誉，或者违背他人意愿散布他人隐私、损害他人人格和名誉，或者未经他人同意擅自使用他人肖像等侵权行为。

在当代社会中，新闻报道是通过报刊、广播、电视、网络等大众传播媒体进行传播的，其传播速度异常迅捷，传播范围十分广泛。

含有侵权内容的新闻作品一经播发，不仅会迅速传遍一个地区、一个省份，甚至会传遍全国和全世界。

因而对新闻报道相对人造成的损害也是很大的[10]。

隐性采访是指新闻记者不暴露真实身份和采访目的，以偷拍偷录等隐蔽手段对人物或事件进行采访。

隐性采访中新闻媒体有利于避开采访中的障碍，获得真实、鲜活的新闻素材，同时还可以强化记者的参与意识，强化新闻报道干预生活、发挥舆论监督的作用。

但其弊端也是显而易见的。

第一，泄露隐私。

第二，引诱犯罪。

第三，隐性采访往往比正常采访付出更大的艰辛，有时甚至还可能伤及记者的人身安全。

第四，隐性采访还容易导致法律纠纷，引发诉讼。

一个是采集素材不实，最终造成新闻报道失实；另一个是采集素材涉及公民隐私[11]。

3、司法不公正我国没有完整的新闻法，而相关法律法规又不够明确、仔细，导致现行的关于新闻媒体的规范缺乏对新闻自由行使的具体规定。

新闻自由是相对的，其行使就不得侵犯公共利益和他人利益，行使新闻自由所进行的限制都必须事先由法律规定。

过于宽泛的规定在司法实践中给予司法机关过大的自由裁量权，在遇到与其他权利的冲突时，容易造成由于缺乏具体操作标准而对公民的新闻自由权造成伤害的情形。

4、传统思想消极影响“新闻法在大多数国家都没有”。

我认为其他国家的情况不应该影响我国对新闻的立法。

基于普通法系、大陆法系的区别而形成的英美等国家没有成文新闻法的情况，也不应该成为我国不制定新闻法的理由。

普通法系国家以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式，而近年来，即使是这样的国家，成文法也在增加。

更重要的是，英美等国虽然没有成文的《新闻法》，但他们都是新闻法治国家。

中国长期处于封建专制统治下，新中国成立之后，解决了封建土地关系，但对封建意识未能彻底扫荡，民主和法制观念薄弱，包括新闻法制在内的法制建设没有得到应有的重视[12]。

（二）新闻立法的可行性1、政府政策支持新闻立法不但是公众、记者们的心声，也是中央的关注点。

正当世界著名媒体受金融危机影响纷纷裁员时，我国却不动声色地推出一项大手笔的媒体扩张计划。

在刚不久结束的党中央十八届四中全会上，以“依法治国”为主题在中国共产党93年的历史上是首次，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这必将为新闻立法带来全新的刺激[13]。

2、全社会维权意识提高随着法律知识的普及，公民的法律意识也有了相应地提高。

虽然意识的提高不能完全和知识划等号，但如果没有法律知识做前提，所谓法律意识不可能是空穴来风；有了法律知识不一定有好的法律意识，但法律意识肯定是以法律知识为前提的。