借鉴国外政策性银行成功经营经验推进农发行转型之路

借鉴国外政策性银行成功经营经验推进农发行转

型之路

编者按：中国农业发展银行自1994年成立至今，政策性业务不断市场化，带有补贴、政府指令的政策性业务比重逐步下降，自营开放性业务比重逐步上升，其商业化改革趋势不可逆转。国外农业政策性银行成功经营经验对我国农发行转型具有重大借鉴意义。福建银监局搜集整理了相关材料，现予编发，供参阅。

一、国外农业政策性银行的运行模式

（一）纯政策型运行模式。完全享有国家信用，主要从事传统政策性业务，政策性银行本身为国家全资所有，最具代表性的就是日本政策投资银行（DBJ）。以DBJ为代表的政策性银行一旦决定对某些产业提供政策性资金，则表明国家对这些产业加以扶持，反映了国家经济发展的长远目标，商业性金融机构对这些产业的投资热情随之高涨，政策性银行将逐渐减少其投资份额，转而扶持其他产业。这种模式形成了一种政策性银行对商业性金融资金运用方向和规模的扩张性诱导机制，政策性银行投资规模随商业性金融进入的规模加以调整，使政策性银行和商业银行之间互相补充而非替代，对融资对象加以扶持而非包揽。

（二）综合型运行模式。政策性银行一定程度享有国家信用、兼营政策引导性业务、并直接参与商业性业务，既有国家全资所有，也有国家与民间资本共建。最具代表性的是韩国产业银行

（KDB），通过成立不同的业务部门经营及核算，在立足于传统政策性业务基础上，积极开展项目、企业并购、债务重组、承销债券和风险投资等业务，目标是成为世界领先的投资银行。

（三）分离型运行模式。政策性业务与商业性业务分离，成立专门子公司，子公司或为政策性银行全资所有，或者与战略伙伴合资成立，专门从事商业性业务、参与市场竞争。最具代表性的是德国复兴信贷银行（KFW），把与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资业务独立出来成立全资子公司IPEX-Bank经营，期间分两个步骤进行：2004年1月至2007年12月31日试运行阶段，作为行中行进行经营；2008年1月1日，该子公司正式作为商业银行独立运作，具备独立的法人地位和财务管理权限，受独立董事会管理，不再享受国家优惠待遇。KFW作为纯粹的政策性银行，充分利用优惠政策和国家信用，并通过市场规律的运作，达到了促进德国经济发展的政策性目标，而其全资子公司产生的利润又增强了KFW的实力，更有利于政策性业务的开拓。

（四）完全商业性运行模式。政策性银行完全不享有国家信用，国家在政策性银行或拥有部分股份，或政策性银行完全民营私有化，政策性银行受股东利益驱动和支配，完全商业化运作，其业务范围广泛，甚至包括零售银行业务。较具代表性的是新加坡发展银行（DBS）,其作为政策性银行成立于1968年成立，但政策性业务需求在新加坡受到制约，DBS由此开始商业化进程，到1989年已成为新加坡资产额最高的全能商业银行，受股东利益驱动和支配，金融服务完全商业化，目前更名为“星展银行”。

二、我国农业政策性银行面临的问题及国外的应对措施

（一）资金来源渠道单一。我国农发行等政策性银行的资金来源是发行政策性金融债券、中央银行再贷款、财政拨付资本金和回收信贷资金，资金来源渠道相对单一。且随着国家投融资体制改革的推进和深化，大规模发行政策性金融债券的难度不断加大，资金来源更为紧张。而国外政策性银行均采取多渠道市场化融资手段，如日本政策投资银行，其融资来源包括外部债券约5%、邮政储蓄约85%、其他10%；韩国产业银行，包括金融债券约60%、吸收存款约10%、借款约30%；德国复兴信贷银行，包括资本发债约85%、政府借款约10%、基金约5%。

（二）资金运用方式单一。目前我国农发行业务范围局限在三农范围，且资金运用以发放贷款为主，不适应金融产品多样化的需求，业务过于单一，难以分散风险，在经济条件和金融环境发生变化的情况下，有可能削弱其处理不良资产和抵御风险的能力。而今年来国际上的农业政策性银行大多通过重组或改造，采取更加市场化的手段，提高对经济发展的支持能力，业务也由专业性向综合性方面发展，在传统银行业务基础上开拓资本市场，从事债券股本投资及担保等。如KFW业务范围包括中小企业融资、基础设施贷款、出口信贷、项目融资、公司贷款等，KDB 业务范围包括长期项目融资、股权投资、信托及保险业务等。

（三）缺少法律支持。农发行转型面临缺少法律支持等问题，监管部门对其商业行为的监管缺乏相应依据。与国外政策性银行比较，其生存的政策环境并不宽松，国外政策性银行都是依法成立，法律明确规定了政策性银行的地位、业务范围、资金的来源

和运用等，排除了外部的非理性的经济行为对政策性银行的干预，为政策性银行自主决策和健康发展创造了良好的外部环境。如日本开发银行依据《日本开发银行法》成立、德国复兴开发银行依据《德国复兴开发银行法》成立，美国、韩国等也是如此。而我国农发行等政策性银行运行至今没有单独立法，由于部门利益冲突，争议已久的《政策性银行管理条例》草案到目前还无法顺利通过，政策性银行与政府关系迟迟未从法律上明确。法律建设滞后，已成文政策性银行自身发展的瓶颈。

三、国外农业政策性金融机构转型的成功经验

（一）职能定位明确，业务动态调整。在农业政策性银行转型的问题上，各国一般首先着手理清其职能定位，建立动态业务范围调整机制。日本农林渔业金融公库，其职能定位通过法律的形式明确，业务从最初支持粮食生产，到支持农业结果调整、农业基础设施建设、农产品加工等领域，业务随着经济发展不同阶段进行动态调整。

（二）机构转型目标明确。国外农业政策性银行转型目的是适应新形势和要求，实现自身可持续发展，更好地为农业和农村经济社会发展服务。根据各国实情，无论怎么转型，都是为应对国内外环境变化，采取更加有效的支持农业和农村发展方式，实际操作中，有的把部分农业政策金融支农职能转移给财政，但几乎没有出现弱化农业支持的现象。

（三）运用市场机制，构建新的可持续发展模式。国外农业政策性银行转型为完全市场化运作的开放性金融机构的情况较少，但运用市场机制，构建新发展模式却是普遍的转型之路。首

先是进一步完善资本金拨补机制，保证政策性银行的资本充足率高于商业银行。其次是逐步建立多元而稳定的资金筹措机制，主要包括发行金融债券、政府借款、基金、吸收存款等，并将养老保险基金、住房公积金等各类基金纳入资金来源范畴，改变原有资金来源渠道单一的问题。第三是建立市场化还款机制，通过市场而不是补贴实现国家政策意图和自身经营目标。第四是完善利益补偿机制，减免税收、确定优惠政策、风险补偿等机制。

（四）建立健全法人公司治理结构。为了提高管理效率，理顺管理体制和经营机制，实施现代银行体制，各国农业政策性金融机构借鉴商业银行运作模式，引进现代公司治理制度，逐步建立内控机制和风险管理体系，有效防控经营风险。有的国家还针对不同性质的业务种类，建立母子公司，实行分账户管理，实施不同的经营策略。

（五）符合实情的国家金融干预。美国政府在20世纪二三十年代工业化中期有效的利用了农业政策性金融杠杆，不仅使美国快步进入工业化强国的行列，而且至今仍保持其农业大国的国际地位。美国的主要做法有两个，一是成功整合了农业信贷体系，即联邦土地银行、联邦中间信贷银行及合作社银行，保障了各类性质融资的需求，二是成功推出由农业部提供担保的“索取贷款”品种，以保证农业生产者在农业高风险生产中，可以较低的成本（低贷款利率）获取较高的效益。日本也是在工业化的第二阶段，为解决农业资金短缺问题，政府采取了一系列措施，主要形式是“制度贷款”，按照国家干预方式的不同可分为三类：一是通过债务担保的形式，吸取各银行的资金投入农业；二是日本政府专门