央地关系拓展资料

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央地关系的症结何在

关于这个难题的症结何在，主流意见集中于两点：一是认为在于权力集中的体制下，分权和集权难以恰到好处，以至出现“放乱收死”的怪圈；二是认为央地关系的症结在于财税关系没有理顺等。

以事权和财权来解释当下的央地关系仍然无法到位。原因很简单，中国的所谓央地关系其实包括了四种关系：中共中央与地方党组织的关系、中共中央与地方政府的关系、国务院与地方政府的关系、地方党组织与地方政府的关系。央地关系在政治层面过于复杂，仅仅着眼于其中一个或两个非决定性的层面，并不能充分解释中央或地方政府的行为。而事权和财权如何分配正是这种非决定性的因素，或者说它们只是被决定的因素。

在目前的体制下，对比行政权力内部的集中和分权争论，更能决定央地关系格局的核心权力关系的，非党内组织关系莫属，事权和财权的分配只是其结果。而在党内组织关系上，党员必须服从组织的人事安排；地方党组织必须无条件服从中央；即使在具体事权上，地方政府也要受同级党组织的领导。在此种严格的组织关系下，从理论上根本不存在分权的问题，即便有分权，主动性也完全掌握在中央手中。

但与此同时，党内关系并不如政府关系那样有完善的法规体系可依，更加依赖人的主观能动性，也导致地方政府对中央政府的博弈存在巨大的非制度性空间。换句话说，党内关系在央地关系中实际发挥着主导作用，而党内关系迄今并未充分制度化，这两点是理解中国央地关系的关键所在。

中央政府对于地方的调控在很长一段时间内都是围绕着财权和事权来进行的，但出于依赖地方政府推动经济发展的需求，也不可能进行完全的统和。只好退而求其次，通过扩大中央财政收入的比例，将更多资源掌握在中央层面，而在分配过程中形成对于地方政府的间接支配。而在事权方面则对于明显威胁到中央统一目标的地方行为给予直接调控。近十几年来中央和地方政府关于房价和土地进行的多次博弈，只是其中一个侧面。

不过问题是：在党政关系错综复杂、非制度化传统强大而法治尚未完善的情况下，双方的选择都不多，这些博弈始终停留在非制度化的层面，央地关系改革始终难以破局。

反腐败的间接效应

央地关系的破局是在近期意外发生的。自十八大以来，伴随着反腐败的深入进行，许多省、市现任或者前任主要官员因贪腐问题接踵落马，这引起了官员补缺的联动反应。这表明，今次中央在处理央地关系的时候，并没有紧盯着事权和

财权不放，而是通过党内组织关系的建设，抓住了“人事权”这一决定性的权力来做文章。

反腐败前后的一系列动作意味着，此轮大规模反腐败行动并非仅仅指向腐败官员，更重要的是在地方政府层面重建了中央权威。我们注意到，包括土地出让金大审计及其他调控举措，是在中央新一轮反腐败取得重大成就的情况下推出的。从这个角度来看，反腐败可被视为央地关系的真正破局之举措，为此后可能发生的体制改革创造了前提条件。

忧虑与期待

从技术层面来看，上述可能出现的问题均有预案或解决之道，即通过加强党建和党内改革建立规范化和制度化的组织关系，以及党内监督机制的更新（群众路线教育正是其中的组成部分）；经济层面则趁此机会建立完全的市场经济体制，将地方政府对经济的干预转为依靠市场自身的力量（事实上此前的审批权下放改革已经这样做了）。但是，最令人忧虑的并非这些技术层面的问题，而是哲学层面的—此轮改革是通过反腐败破局央地关系，仍然延续了以往非制度化的央地关系调整之路。所以，破局之后能否尽快走向央地关系的制度化安排就是至关重要的，否则仍难以避免以往单纯收回权力之后的负面效应，“放乱收死”的情况又会出现。

十八大后中央将法治作为政治发展的重大目标，这在具有非制度性博弈传统的央地关系中无论怎么强调都不过分。当然，此过程的关键是党内组织关系的制度化、规范化；以及最终在《宪法》的框架下出台有效的规范中央地方关系的法律，明确中央政府和地方政府、政党组织的各自权利和义务，将央地关系置于超越二者之上的法治框架之中。

2013年《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》

《意见》指出，改革和完善转移支付制度，应围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，并遵循加强顶层设计、合理划分事权、清理整合规范、市场调节为主、规范资金管理等五条基本原则。

《意见》提出了改革和完善转移支付制度的九条具体措施。一是优化转移支付结构。二是完善一般性转移支付制度。三是从严控制专项转移支付。四是规范专项转移支付分配和使用。五是逐步取消竞争性领域专项转移支付。六是强化转移支付预算管理。七是调整优化中央基建投资专项。八是完善省以下转移支付制度。九是加快转移支付立法和制度建设。

科学处理央地关系要有新的思路

第一，关于“央地关系”的认识轨迹

关于“央地关系’，人所共知的名言便是”调动两个积极性“。至于学术界，鼓励“放权”一直是主导性思路，但是大家知道，其实不是那么简单的事，有的事情要“放”，有的事情还得“集”，但是简单地讲“集”也不行，简单地讲“放”也不妥，于是从着名专家到硕士生写学位论文，不少同志就提出来，叫做“集分平衡”，显然，这样的概括基本上没有实际作用。

第二，中国“央地关系”的主要特点

不论如何，改革开放以来，“央地关系”发生了很大的变化。就目前的情况看，这一关系的主要特点是：（1）中央在政治上高度集中，但地方在管理上也有较大的灵活性。现在好多国外、境外的同行搞不清楚，经常问我们，说看不清楚中国到底是“集权”还是“不集权”。实际上，通过仔细分析，就可以发现，我们在政治层面是高度集中的，在行政管理层面权力确实是已经相当分散了。（2）政治和行政管理的架构严整，“横平竖直”。以“官本位”为基础确定的所谓级别，就是一个缩影。（3）地方政府的负担很重。刚才几位同志也都谈到地方政府实际很难，总挨骂。（4）在纵向间政府关系上，是典型的“职责同构”。刚才，几位专家也从不同的角度谈到了这点。

第三，研究“央地关系”需要思考的几个问题

（1）应该强调“纵向间府际关系”这个概念。因为谈到“央地关系”，难免一进入具体分析就是中央与省的关系。然而，“纵向间府际关系”这个概念，既包括“央地关系”，又不局限于“央地关系”，而是全面串起了五级政府在纵向上的关系。这就可以大大拉开讨论这个问题的空间，不然一说就是中央和省。（2）要重视“伙伴关系”的概念。这个概念现在提，可能条件还不太成熟，但是要引起注意，可能的话，要适度超前。不要一讲纵向就是领导、被领导，一讲横向就是竞争。（3）要把“央地关系”所涉及的若干重要概念的属性理清楚。比如，最近包括北京在内好多地方都对中心城区通过合并的办法进行了扩张，也即把两个区合了。这个符合不符合市辖区的属性今天看着合理，长期来看是不是个问题市辖区是一般意义上的行政区吗对相关问题、概念不理清楚，会直接影响到对这些理论性、政策性都很强的问题的处理。

第四，提出政府职责体系概念的里程碑意义