流浪乞讨人员的社会救助与社会控制——以成都为例(一)

流浪乞讨人员的社会救助与社会控制——以成都为例(一)

“内容提要”2003年发生的“孙志刚事件”，终结了实施多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，自愿救助代替了强制性收容遣送，体现了社会进步和人文关怀。如何对处于弱势地位的流浪乞讨人员进行社会救助和关怀，同时确保城市公共秩序及城市环境不受影响，已成为政府部门关注的重点。对于地方政府而言，加强对流浪乞讨人员社会救助，强化城市管理必须采用综合治理手段：其一，要加强对流浪乞讨人员的社会救助，尤其是对其中弱势者的救助，保障他们的基本生存权；其二，要充分利用现有的法律、法规，强化社会控制，并在相关法律的框架内制定地方性法规，将一些法律解释全面化和可操作化；其三，实现社会救助社会化、多元化；其四，政府应明确流浪乞讨人员的管理主体，规范公安、城管、民政、卫生等相关政府部门的管理权限和责任。

“关键词”流浪乞讨人员/社会救助/社会控制一、作为社会关注焦点的流浪乞讨人员问题乞丐的历史与文明的历史一样漫长，自原始公社解体以来，乞丐就一直存在着，所不同的是，他们随着历史的变迁也在不断发生改变。仅据正传、野史的文献记载，中国古、近代史上曾经出现过多种多样的乞丐及有关乞丐的各种传说、习俗、褒贬评议，范围所及，上至帝王将相、士绅才子，下至平民百姓，五花八门，离奇古怪。1]新中国成立前，由于天灾人祸，人民生活贫困，一些地方形成了外出乞讨的习俗，且不以为耻，甚至形成了独特的乞讨文化，传承后代。

新中国成立以后，中央人民政府十分重视对流浪乞讨人员的救济、安顿和管理。1949年11月，中央人民政府把流浪乞讨人员救济与妓女改造一起统称为生产教养工作，统一交给政务院内务部主管。20世纪50年代，内务部在全国各地设置了900多所生产教养院，统一收治了40多万流浪乞讨人员。经过10多年的努力，于1961年将旧中国遗留下来的流浪乞讨人员基本改造完毕。20世纪50年代末，3年自然灾害的出现及文化大革命的爆发，人民生活受到严重影响，一些地方又重新出现流浪乞讨现象。改革开放以后，政府对于人口流动的限制日益松动，特别是沿海经济发展促使大量农民工进城打工，与之相伴随，流浪乞讨人员大量涌入城市，不可避免地带来一系列社会问题。1982年国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”而给予强制收容遣送。结果在实践中出现把限制人身自由的措施泛化到“三证”不全的人，出现“孙志刚案件”等一系列违反人权、人道，违反宪法的事件，受到社会各方面的强烈谴责。2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，同时废止了实行20几年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，充分体现了社会进步和人文关怀，也显现出我国政治文明和法制建设的进步。

然而，新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》由于强调被救助的自愿原则，使流浪乞讨人员可以选择接受救助也可以拒绝救助，因而，新的管理办法颁布后，出现了流浪乞讨人员大量增加，城市管理难度加大等一系列新问题。据成都市火车北站管理办公室统计，在北站管理办2002年4月1日成立之初，每天最多可收容遣送70—80人，通过连续不间断收容遣送，曾一度达到流浪乞讨人员绝迹的程度，使火车站的治安环境大为好转。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施后，流浪乞讨人员大幅增加，尽管有救助车停在广场，但90％以上的流浪乞讨人员不愿接受救助。类似的情况在全国各大城市都普遍存在。一时间，如何对处于弱势地位的流浪乞讨人员进行社会救助和关怀，同时确保城市公共秩序及城市环境不因此受到影响这一问题，成为大众关注的焦点。

为了了解流浪乞讨人员的人员构成、生存状态、谋生方式等基本情况，笔者对成都市火车北站及周边部分地区流浪乞讨人员进行了实地调查、观察，与公安、城管、民政、街道社区等部门人员进行访谈座谈，对成都市流浪乞讨人员的构成和现状有了比较全面的了解。

二、成都市流浪乞讨人员的基本状况调查火车站是一个城市人流、客流、物流最密集的地区，

通常也是流浪乞讨人员最集中的地区。成都市火车北站周边有8大市场，流动人口每天达4—5万，春运高峰期达10—20万。火车站是流浪乞讨人员讨生活的主要场所，也是救助流浪乞讨人员的主要阵地。据成都市火车北站民政救助分站提供的数据，从2003年8月到2004年6月，北站救助分站共实施救助2793人次，资助返乡964人，接待1829人。从流入地来分，来自省内各市、地、州的有1029人，占56％；来自省外的有800人，占44％。从性别上划分，男性1432人，女性397人；从年龄上划分，成年人1829人，儿童113人。在接受救助的人中，还有13名精神病人、弃婴1名、露毙者4名。