浅议开发区管理模式对我国行政体制改革的借鉴

浅议开发区管理模式对我国行政体制改革的借鉴

行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。近几年，我国在行政体制改革上作出了很多尝试，但是没有从根本上改变现行行政体制的弊端。而在过去的二十年，作为我国经济体制改革试验田和对外开放窗口的开发区，在行政管理模式上同样作出了许多积极的探索，并取得了一些成效。本文试图总结开发区的行政管理的成功经验，并对我国行政体制改革作出建议。

一、我国行政体制改革面临的困境

1、效率困境。效率是行政体制改革的核心目标。西方学者库夫曼指出，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。由于政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害，造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题。近几年我国的行政体制改革正式围绕着提高效率这一核心目标而展开的，直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。然而现状表明，在几经改革和尝试后，我国政府依然没有摆脱低效率，依然没有找到提高行政效率的有效途径。

2、膨胀困境。从改革开放至今，我国已经进行了五次大规模的行政体制改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年。可以说，几乎每一届政府都要进行一次行政体制改革。这些改革的主

要内容是下放权力、精简政府机构和裁减人员。然而事实表明，历次政府机构精简和人员裁减，都没有取得持续性的理想效果，跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”循环往复的“怪圈”。政府为此投入了大量的人力、物力、财力，但始终没有根本上解决问题。

3、干预困境。改革开放以来，我国致力于建立社会主义市场经济体制，并逐步推进行政体制改革以适应市场经济发展的需要。改革的重点之一就是要转变政府的职能，从计划经济时代的政企不分、政府包办一切转变为政企分开、政府只管宏观调控等，以此减少政府对经济的干预，还权于市场和社会，让政府和市场各自做好自己的事情。然而，近几年我国一些政府一方面大刀阔斧地拍卖国有企业，另一方面却又新成立了一些国有企业，以计划经济时代的思维、方法应对新情况新问题，继续对经济社会进行干预，甚至出现了向旧体制回归的迹象。

这些困境使得政府主导的一些改革也出现种种问题，如政府采购、工程招标、福利分房等改革，由于体制、环境、利益等原因，在实践中出现迂回变通、落实不力或改革回潮。在这种情况下，如何切实有效地推进行政体制改革成为摆在我们面前的重要问题。

二、开发区行政管理模式及其优点

我国的开发区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等特殊经济区域和政策区域。其中经济技术开发区始建于1984年底，国务院至今共批准了56家国家级经济技术开发区（其中苏州工业园等5个开发区享受国家级经济技术开发区政策）和500多个省级经济技术开发区。高新技术产业开发区始建于1988年，目前全国共设立了53家国家级高新区。开发区20几年发展的实践证明，特区化的管理体制是开发区快速发展的前提和重要保证。即使在今天，开发区的管理体制仍在聚集各种创新要素、促进高新技术产业的发展上发挥着不可替代的作用。开发区管理体制的一大特点，是具备

基本行政职能而又精干、高效。根据各地不同的实际情况，以及高新技术产业发展的特点和要求，高新区在管理体制上不断探索和创新，逐步形成了现有的基本模式，主要有以下几种类型：

一是政府委托管理（派出机构）型。这种类型高新区的主要决策和管理权都由政府派出的高新区管委会行使，高新区作为当地政府的派出机构。政府除了在发展方向、大的政策决策以及任命管委会主要领导方面行使权力外，主要起支持和保障作用。开发区管委会权力集中，有利于体制的改革与创新，有利于提高效率，但需要省市政府及权威领导人强有力的支持，并选好管委会的带头人。如苏州工业园区设工委和管委会，分别为苏州市委市政府的派出机构。管委会主任由专职副市长兼任。管委会设有办公室、外事接待处、招商局（两个处）、经济贸易发展局、规划建设局、财政税务局、社会事业局、地方发展局、组织人事局、借鉴新加坡经验办公室、工商行政管理局、国税局等部门。

二是政区型管理模式。该模式将开发区管委会与当地政府合二为一，按一级行政区来管理开发区,如广州经济技术开发区、青岛高科技园区等。该管理模式综合管理职能较全,有利于统筹规划,推动科技、经济、社会协调发展,尽管它可能分散管委会发展高技术产业的人力、物力和财力,但是,不论在城郊新建、城内改造,还是旧城新区一齐上，管理效率最高、权威最大、发展最快的应属相对独立封闭式的行使一级政府职能的政区式管理模式。

三是公司管理型。这种类型的高新区主要是由政府组建开发公司，进行开发区的开发建设和管理，政府授权部分管理职权给开发公司。上海张江高科技园区是这种模式的代表。上海市政府成立由市长任组长的园区领导小组，负责园区的政策制定；园区不设管委会，而是成立张江（集团）有限公司负责园区的开发建设。该模式有利于集团发展,有利于运用经济杠杆进行开发建设,但由于没有管委会等行政

管理机构,在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面没有行政职能,行政协调能力不强。为了克服这一弊端,上海市政府曾授予张江高科技园区总公司部分行政职能。

总的来说，这些开发区在管理上有以下三个管理层次：第一层是当地政府的领导小组，是开发区管理与发展的决策层。第二层是开发区管委会。作为市政府的派出机构，是开发区的管理层。第三层开发公司，是经营服务层。无论是哪种行政管理模式，它们都表现出以下共同的特点：

1、组织机构高度精简。出于提高竞争力的考虑，开发区一般在设立之初就将行政服务和行政效率放在非常重要的位置。它们并不是机械地按照“对口”原则将政府的职能和架构移植到开发区，而是根据地区的实际、开发区的定位、发展阶段等，精心设计开发区的行政架构。这种行政架构下的职能部门往往集中了几个政府职能部门的职能，而人员却比任何一个政府职能部门的都少，避免了职能交叉和扯皮，摆脱传统行政机关的效率困境。例如，广州开发区党委、管委会共设立党政办公室、政策研究室、经济发展局和规划国土建设局等19个工作部门，3个政法机构，2个社会团体，4个街道办事处，党政机构行政编制225名，街道办事处行政编制60名，无论是工作部门还是行政编制的数量在全国同类地区都是最精简的（工作任务超负荷的部门可以聘用合同制的政府雇员）。

2、行政服务高效。我国的开发区一般都享有独立的行政审批权，它们压缩管理层次，减少审批事项，简化办事程序，设立“一站式”服务中心，为投资者提供“封闭式”管理和高效优质服务。以苏州工业园区为例，苏州工业园区大刀阔斧地压缩审批事项，将建设项目审批事项减少至8项。专设“一站式服务中心”，提供全过程、全天候、全方位的优质服务，推行社会服务承诺制和违诺投诉制，建立24小时值班制，开通服务热线，只要企业遇到困难，随时接待、立即处理。