省级经济开发区管理模式的发展沿革与创新路径

省级经济开发区管理模式的发展沿革与创新路径

作者：周宇

来源：《商业时代》2012年第15期

内容摘要：以工业园区作为主要载体形式的省级经济开发区，日益显示出在地方经济发展和城市化推进中的巨大功效而成为各地政府的新宠。但面对原有计划体制的束缚、优惠发展政策的取消、经济全球化与地区经济一体化的发展、市场经济体制的确立以及人口、资源、政策红利的消失，省级经济开发区历经二十多年的发展演进，逐步确立了四种具有典型意义的政府管理模式，以适应多变的社会、政治、经济、文化发展环境。

关键词：省级经济开发区发展沿革创新路径

近年来，省级经济开发区在地方经济发展中的作用越来越突出，从融资政策到投资决策，从智能园区到生态管理，省级经济开发区政府管理模式不断演变创新，促进园区企业发展和吸引更多企业入驻。正因如此，富有地域特色的省级经济开发区政府管理模式的研究凸显。

省级经济开发区的发展沿革

省级经济开发区由省政府管辖或者由省政府授权省发改委、省经贸委等部门管理全省经济开发区的职能部门，其特点在于一般以工业园区为主要发展形式，以推进地方经济增长为主要目的。省级经济开发区从20世纪80年代诞生至今，大致经历了四个发展阶段。

（一）初创起步阶段（1984-1989年)

从1984年9月国家批准成立大连经济技术开发区开始，相继批准建立了宁波、青岛等14个开发区，开发区逐渐由空白向成片、成规模发展。开发区本着“开发一片、建设一片、收益一片”的开发原则，发挥体制机制优势，高起点引进国外先进的新技术、新工艺和新设备，发展新兴产业，迅速形成基本规模。在这一阶段，由于开发区建设处于探索时期，开发区成立的试验目的性较强，其主要作用在于试验田和对外开放窗口，为进一步扩大开放积累经验，所以，这时期成立的开发区起点比较高，都是由中央和所在省齐抓共管，给予开发区税收、土地转让、金融支持等各项政策优惠。但这时期开发区还不是真正意义上的省级开发区。尽管如此，这时期国家对开发区的建设和发展制定的各项政策法规、规定奠定了省级开发区的法规基础，其经验也为省级经济开发区在20世纪90年代的高速扩张奠定了良好的实践基础。

（二）高速扩张阶段（1990-2002年）

据统计，自1990年省级开发区枣庄高新技术产业开发区和南宁华侨投资区成立后，全国陆续建立了618家省级开发区，占全部1342家省级开发区的46.5%，如果把经济特区、新区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、台商投资区、物流园区、旅游度假区计算在内，各类各级共有4210家。这就形成了绝大多数省区都有开发区，东部沿海地区开发区明显多于中西部地区，各种类型开发区同时发展的分布格局。

（三）清理整顿阶段（2003-2006年）

2003年，针对开发区过多过滥问题，根据《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》和国家发展改革委、国土资源部、建设部《关于印发〈清理整顿开发区的审核原则和标准〉的通知》等政策性文件精神，按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，国家发改委对全国级及省级以下各类开发区是否符合土地利用总体规划、城市总体规划及环境保护规划进行了审核。这一阶段经历治理整顿，清理了一大批不符合政策规定的开发区。同时，为促进新农村建设、中部崛起、西部大开发和东北振兴，中西部地区开发区数量猛增，2006年新批准的开发区数量接近300家，大部分处于欠发达省份的落后县市，通过这种倾斜性的审批政策，促进了中西部地区的经济快速发展，拉近了与东部的发展差距，有力地促进了国家均衡发展战略的实施。

（四）规范成熟阶段（2007年至今）

通过三年左右的清理整顿，开发区政策法律管理框架基本成型，这一时期国家新批准的开发区不多，主要工作是进一步加大对中西部地区的支持力度，把一些工业产值大、科技含量高和产业集聚度高的中西部开发区升格为国家级开发区，而且出台政策，只要条件允许，中西部地区每个省区都可设立国家级经济技术开发区。所以，这时期中西部开发区发展速度高于东部。

省级经济开发区管理模式的创新路径

由于改革是从旧体制的“政策分权时期”进入到系统建立社会主义市场经济新体制的“体制推进时期”（程朝辉，2006），开发区的发展沿革相应地应承了体制创新的要求。开发区管理模式创新的取向也从依赖特殊政策的支持来获取局部地区的经济发展和吸引外资的特殊条件，向通过管理体制机制创新或变革与内部经济产业结构的不断调整取得制度结构性优势和可持续竞争力转变。当前，省级开发区有四种有效的管理模式创新路径（见表1），推动开发区成长为融合城市、社区、园区、文化的包容性综合园区，实现从要素驱动向创新驱动的转变。

（一）以山东青岛经济开发区为典型的复合型管理模式

山东青岛经济开发区管理体制创新始终以理顺管理体制、明晰管理职能、服务招商大局、融合城市发展为主线展开，具有鲜明的复合型管理特点，其具体做法有：一是实行一套机构、两块牌子，既有区一级政府机构设置，作为一个具有完整行政能力的行政区域存在，又是对工委与管委会的机构配置，实行园区合一。这既承担了开发区的建设开发与服务职责，又承担了区一级政府行政管理和社会管理职能，使其既不同于一般的区，又不同于一般的开发区。二是开发区成为城市城区建设的一部分，使开发区不再是单纯的工业制造区，而是集生产、娱乐、生活、消费、旅游、休闲、房地产开发、商业经济发展于一体的多功能新城区，实现开发区与老城区的无缝衔接。三是为解决开发区行政事务增多使开发区发展目标偏离问题，将开发区管委会和黄岛区政府职能分开，在一个党委统一领导下部门分设运作、分工合作、优势互补，管委会以区内经济事务为主，负责开发区的产业规划、进出口、招商引资、协调服务和城区建设等事务，区政府主要负责城乡管理、应急管理与公共服务等。四是人员精简，基本上一人多任，身兼多职，工委管委一把手享受青岛市副厅级待遇，强化了管委会的协调能力。通过以上做法，最终将山东青岛经济开发区打造成一个集多项政策、功能于一体，行政事务、经济事务、社会事务、开发事务于一身的综合性区域（王亚林，2009）。

（二）以浙江宁波大榭开发区为典型的企业主导型管理模式

浙江宁波大榭开发区园区的规划、建设及招商引资都由中信公司统一负责与管理，中信公司作为管理与开发主体，集地产商、投资商与房地产开发商角色于一身，主要通过国家相应的产业规划政策，提供包括土地、资金、开发资格条件、信息、人才交流指导性管理在内的综合服务，为创业者创造良好的局部优质投资环境。管委会的角色定位为“服务商”。但由于开发主体不是一级行政组织，不具有完全的开发地域综合管理权，为避免行政能力的弱化，开发区对管委会进行管理体制创新，其具体做法包括：一是由宁波市赋予开发区管委会本级政府相关职能部门同等的权限，自行管理区内事务，并争取浙江省统一赋予的相当于地级市以上经济管理权限；二是强化区内应急管理能力，有选择地根据实际情况由开发区党工委与公安、法院、检察院等共同组建区内应急职能部门；三是工商、技术监察、质量监察、税务等垂直部门直接在开发区设点，办理相关业务；四是将土地、规划、环保等政府派出机构成建制转变为内设机构，人财物有管委会统一管理；实行精细化社会管理，明确区分为强制性、服务性、补偿性三种社会服务管理类型。通过以上做法弥补了纯企业型开发区由于缺乏行政机构而在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面形成的不足。

（三）以湖南长沙经济开发区为典型的政企分离型管理模式

湖南长沙经济开发区按照行政管理的内在规律要求，结合开发区的管理实际，构建起政企分离有序的管理运行机制。其特点在于：一是以“导向、服务、协调、管理”的服务职能为主，全方位服务于开发区招商引资工作，并适应园区高新技术产业发展需求，增强管委会风险、机遇意识，提高适应快速多变的产业发展所带来的政府快速决策和行动的能力。二是开发区管委