青海省草原承包工作现状及探讨

摘要：阐述了青海省草原承包工作经历的三个阶段和取得的成效，对畜牧业发展中过去草场承包运行暴露出的新问题进行了分析，并对相应的对策、措施及建议进行了探讨。

关键词：草原；草原承包；青海省
中图分类号：s812.5 文献标识码：a 文章编号：1006-4311（2016）21-0012-02
0 引言
近几年来，青海草原承包工作取得了一定进展，但是总体来说进展缓慢，依然存在很多不完善的地方，且工作阻力大，草原承包工作面临新的格局和挑战。

青海省草原承包工作早从“六五”后期就开始开展，经过“七五”、“八五”两个时段的洗礼和完善，逐渐将重点放在解决落实“草场公有，承包经营”的政策上。

青海省政府在1993年颁布了《青海省草原承包办法》，该办法做出了必须将草原承包到户，承包期限必须超过五十年，并且不能因为资源的改变而调整草原的规定，有效解决了草原承包中的三个核心问题，即草原使用者、使用期限和保持稳定，促进了青海省草场承包深化改革，也加快了青海省经济建设的进程。

到2005年为止，青海省共承包草原面积2833.33万公顷，是全省可利用草原面积的89.85%。

可以说已经基本完成了全省牧区四季草原承包工作。

其中承包到联户的草原面积占可利用草原的29.73%，承包到户的草原面积占可利用草原的60.12%，获得草原使用证的牧民有88900户，占全省承包牧户总数的81.2%。

不仅如此，草原承包档案资料管理中已逐渐向数字化、现代化迈进。

1 青海省草地资源概况
青海省是我国五大牧区之一，总面积72.23万平方公里，其中牧区占96%。

省辖6个自治州，一个行政公署，1个省辖市共51个县（市）区。

牧区6个州，牧业和半农半牧业县（市）30个，牧业乡（镇）169个。

全省总人口562.67万，其中农牧业人口389.30万。

全省草场资源丰富，共有8个草地类、7个草地亚类、28个草地组、173个草地型，天然草场3644.94万公顷，其中可利用草场3161.03万公顷，草地面积占青海省国土总面积的50.49%。

平均每公顷产鲜草2775.96kg，理论载畜量约为3625.45万个羊单位。

按季节划分，夏秋草地1574.67万公顷，占49.81%；冬春草地1586.36万公顷，占50.19%。

天然草场分为附带草地类、平原草甸类、山地草甸类、高寒草甸类、平原荒漠类、山地荒漠类、高原荒漠类、高原干草原类8个类型，其中高寒草甸草场面积2366.16万公顷，位居第一；高寒干草原草地类面积582.01万公顷，位居第二，是构成天然草场的主体，各种优良牧草其有“三高一低”的特点，即含有较高的粗蛋白、粗脂肪和无氮浸出物，粗纤维较低。

弥补了本省豆科牧草的不足[1]。

2 草原承包经历了三个阶段
青海省草原类型丰富，其草原承包共经历了三个阶段，具体如下：
第一阶段（1983-1992年）：牲畜承包经营带动了草原承包。

1983年青海省委正式发布了《关于实行牧业包干到户责任制若干问题的试行办法》，开始实施草原承包责任制，经过一段时间的落实，广大牧民群众的生产积极性得到了激发，从而有助于畜牧业生产的可持续发展。

第二阶段（1992-1996年）：牧区冬春草原承包基本结束。

为了使草原承包责任制能够真正的发挥作用和优势，该阶段对草原承包工作进行了法制化和规范化，该阶段青海省政府的工作重点也发生了变化，将工作重点放在了固定草原使用权、进一步落实草原分户承包、完善草原有偿使用制度上来。

同时要求各地严格依照相关规范制度行事，力争草原承包工作的价值最大化。

第三阶段（1997年以后）：夏秋草原承包开始和冬春草原承包的完善。

在总结第一阶段和第二阶段成功经验的基础上，该阶段开始结合夏秋草原的特点，进一步落实草原使用权。

有资料显示，截止2005年底，全省牧区、半农半牧区和农区纯牧业乡村的四季草原承包工作基本完成。

3 草原承包取得的成效
3.1 草原承包政策产权明确，牧民权属意识增加
在过去的很长一段时间内，草原都是一种丰富的自然资源，因此很多牧民都认为“草原无主，放牧无界，使用无偿，建设无责”。

通过发放草原权属证和使用证，能够让牧民知道草原和自己其它的财物一样，都是属于自己的。

而随着草原承包政策产权的明确和牧民权属意识的增加，不仅让草原拥有了主人，得到了更好的保护和养护，也较好的调动了承包户经营草场和管理草场的积极性，具有良好的经济效益和社会效益。

3.2 改善了生产力，增加了牧民收入
由于规定中并未要求牧民得到草原后的用法，很多牧民得到草原后积极开动脑筋，利用联合经营、转包及出租等多种形式积极开展牧业生产等，不仅改善了生产力，也很大程度上提高了牧民收入，尤其是贫困牧民。

3.3 调动了牧民建设草原、经营草原的积极性
实现草原承包责任制之后，牧民们的生产积极性得到了大大提高，牧民们纷纷开始自学相关技术，走科学养殖的道路，自觉地维护和发展草原，不仅如此，还调动了牧民建设草原、经营草原的积极性。

实践证明，实施草原承包责任制之后，牧民的收入得到了大大提高，且没有对草原造成严重的破坏[2]。

4 存在问题
近年来，牧区畜牧业商品生产取得了不错的发展，但随之而来的一些问题也引起了相关人士的担忧，主要问题如下：一是由于最开始的草场承包工作时间紧任务重，且没有建立完善的制度，很多草原都仅仅是划分到组或联户，并没有一次性承包到户，所以并没有从根本上解决“吃大锅饭”的问题；二是由于草场承包没有规定具体时段，很多牧民群众对此心存疑虑，担心保护和养护草原都是为别人做嫁衣，影响其承包草原积极性；三是客观上牧民之间的差异是存在的，他们拥有的户养牲畜数量存在很大区别，一些牧民甚至没有户养牲畜，在这种情况下，草原无法得到合理利用；四是早期的草原承包工作过分注重草原的划分，忽略了相关的合同管理措施，因此无法真正发挥其作用和优势；五是目前人工牧草地所占比例极小，仅占全省草地面积的0.9%，对今后草原的可持续性发展、草原退化问题有不利的因数存在。

5 对策、措施及建议
①坚决按照国家和青海省的有关法律和政策规定，紧密结合青海省草业的规律和特点，顺应草业发展的趋势，总结成功经验，坚持不懈地搞好草原承包工作，进行草权制度改革和创新，建立一套完善的青海省草原承包制度。

各级政府要根据我省冬春、夏秋及牧区、半农牧区草原承包的具体情况，因地制宜区别对待。

对于条件具备能够承包到户的要一次性将草原承包落实到户，对条件尚不成熟的，要加大调研、勘界、创造条件，有序推进。

②要坚持以家庭承包经营为主体的改革形式，把基本草原划定作为推进草原承包的切入点和突破口。

坚持草原承包经营权长久稳定不变的原则，在现有工作基础上，对个别草原划分不合理、权属界限不明确、草原承包经营权未落实的，进一步做好落实完善工作。

在充分尊重群众意愿的基础上，切实做到公平合理。

按程序做好草原划分、确权和登记发证工作，明确发包方和承包方的责任、权益和义务，并对承包的草原面积、等级等在乡村两级进行公示接受监督。

③进一步规范人工草地和天然草原的承包方式和具体操作程序。

21世纪以来，随着全球气候变暖、草原超载过牧、鼠虫灾害、气候原因等自然、人为因数，导致草地荒漠化、沙漠化严重。

综上所述以青海湖流域为例，天然牧草地不断退化面积逐年缩小。

中度以上退化草地面积达85.47万hm2；重度退化18.26万hm2；毒杂草型退化草地33.86万hm2；沙化草地33.35 hm2。

每公顷草地产草量平均比20年前下降20%-50%。

毒杂草上升10%-30%每年因鼠虫害损失鲜草2.79亿kg因此发展人工牧草地和承包方式也是迫在眉睫存在的核心问题。

首先应准确理解相关法律法规和基本草原划定的草原承包政策，明确各类草地所有权，保障收益权，落实承包权，放活经营权，制定科学合理的草原承包方式和程序规范，如此使其能够充分的发挥其作用和优势，促进青海省草地畜牧业的长远发展。

④推进草原承包法律制度建设，完善落实草地承包责任制的工作力度。

所谓“没有规矩不成方圆”，要想使草原承包工作真正的发挥作用和优势，应加强草原承包法律制度建设，只有这样才能真正完善和落实草地承包责任制的工作力度，进而促进青海省产业的长远发展。

要建立草原承包纠纷调处机构―各级政府和各有关部门要引导草原承包经营者，通过人民调解、行政调处、司法诉讼等途径，依法解决草原承包过程中发生的纠纷，逐步完善草原承包纠纷调处机构的职能工作。

6 结论
草原承包可持续发展不仅能够促进畜牧业的发展、增加牧民收入，并且促进种植业的发展，最终有利于生态环境的改善。

因此，加快青海省草原承包的步伐是至关重要的。